سال اول، شماره اول، پاييز 1390، صفحه 35 ـ 66

Ma'rifat-i Hoghoughī, Vol.1. No.1, Fall 2011

سيدعلي ميرداماد نجف‌آبادي*

چكيده

ديوان عدالت اداري وظيفة خطير رسيدگي به شكايات و تظلمات مردم مورد تصميمات و اعمال سازمان‌هاي اداري و دولتي را به عهده دارد. با توجه به تأسيس اين نهاد پس از پيروزي انقلاب و نوپا بودن آن، در سال‌هاي اخير در مورد صلاحيت و حدود اختيارات ديوان در رابطه با اركان دعوا مناقشاتي صورت گرفته است. در اين مقاله با بررسي اصول قانون اساسيِ ناظر به ديوان عدالت اداري، قانون ديوان و برخي آراي صادره از آن و تحليل آنها صلاحيت ديوان در رابطه با خواهان، خوانده و موضوع دعوا در كانون بحث قرار گرفته است. در پايان مقاله به چگونگي تقسيم اين صلاحيت‌ها و اختيارات بين بخش‌ها و اركان مختلف ديوان اشاره شده است.

كليد واژه‌ها: صلاحيت، حدود اختيارات، عدالت اداري، ديوان عدالت اداري، نظارت قضايي

مقدمه

فصل دوم قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 صلاحيت و حدود اختيارات ديوان را در 7 ماده بيان كرده است. مهم‌ترين آنها مواد 13 و 19 مي‌باشد كه به ترتيب صلاحيت و حدود اختيارات شعب1 و هيئت عمومي ديوان را بيان مي‌كند. طبق مادة 13 صلاحيت و حدود اختيارات شعب ديوان عدالت اداري به قرار زير است:

1. رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از:

الف. تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات و شركت‌هاي دولتي و شهرداري‌ها و تشكيلات و نهادهاي انقلابي و مؤسسات وابسته به آنها؛

ب. تصميمات و اقدامات مأموران واحدهاي مذكور در بند(الف) در امور راجع به وظايف آنها؛

2. رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آراء و تصميمات قطعي دادگاه‌هاي اداري، هيئت‌هاي بازرسي و كميسيون‌هايي مانند كميسيون‌هاي مالياتي، شوراي كارگاه، هيئت حل اختلاف كارگر و كارفرما، كميسيون موضوع مادة 100 قانون شهرداري‌ها، كميسيون موضوع مادة (56) قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و منابع طبيعي و اصلاحات بعدي آن منحصراً از حيث نقض قوانين و مقرّرات يا مخالفت با آنها؛

3. رسيدگي به شكايات قضات و مشمولين قانون استخدام كشوري و ساير مستخدمان واحدها و مؤسسات مذكور در بند (الف) و مستخدمان مؤسساتي كه شمول اين قانون نسبت به آنها محتاج ذكر نام است، اعم از لشكري و كشوري، از حيث تضييع حقوق استخدامي.

همچنين بر اساس مادة 19 قانون ديوان عدالت اداري، صلاحيت و حدود اختيارات هيئت عمومي ديوان عبارت است از:

1. رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين‌نامه‌ها و ساير نظامات و مقرّرات دولتي و شهرداري‌ها از حيث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص...؛

2. صدور رأي وحدت رويه در مورد آراء متناقض صادره از شعب ديوان؛

3. صدور رأي وحدت رويه در صورتي كه نسبت به موضوع واحد، آراء مشابه متعدد صادر شده باشد.

دربارة صلاحيت و حدود اختيارات ديوان ابهامات و پرسش‌هايي وجود دارد. شاكي يا خواهان در ديوان كيست؟ آيا فقط مردم حق دادخواهي در ديوان دارند يا نهادها و سازمان‌ها نيز مي‌توانند طرح دعوا كنند؟ خوانده يا مشتكي‌عنه آيا بايد سامان دولتي باشد يا سازمان‌هاي عمومي غيردولتي نيز مي‌توانند طرف دعوا واقع شوند؟ و اگر خوانده سازمان دولتي است آيا منحصر در نهادهاي اجرايي و قوة مجريه است يا نهادهاي تقنيني و قضايي را نيز دربر مي‌گيرد؟ سرانجام اينكه ديوان چه نوع دعاوي را مورد رسيدگي قرار مي‌دهد؟ اينها سؤالاتي است كه در اين نوشتار بررسي شده است. در اين مقاله، صلاحيت و حدود اختيارات ديوان را از دو منظر بررسي كرده‌ايم: يكي از منظر اركان دعوا (خواهان، خوانده و نوع دعواي قابل طرح) و ديگري از منظر چگونگي تقسيم صلاحيت و اختيارات بين اركان ديوان.

صلاحيت ديوان از نظر اركان دعوا

الف. صلاحيت ديوان از حيث شاكي (خواهان)

اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي مي‏گويد: «به منظور رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم... ديواني به نام ديوان عدالت اداري... تأسيس مي‏گردد... .» اين اصل، شاكي2 يا خواهان در ديوان عدالت را «مردم» دانسته است. اين واژه مبهم است و براي فهم مرادقانون‌گذار بايد به قانون عادي مراجعه كرد. مادة 13 قانون ديوان عدالت اداري در بيان صلاحيت ديوان از حيث خواهان و شاكي مي‏گويد: «صلاحيت و حدود اختيارات ديوان به قرار زير است: رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از... .» بر اساس اين عبارت، خواهان يا شاكي در ديوان «اشخاص حقيقي يا حقوقي»‌اند. اين عبارت نيز ابهام را مرتفع نمي‏سازد؛ زيرا اين سؤال وجود دارد كه مقصود از آن صرفاً «اشخاص حقوقي حقوق خصوصي» است يا «اشخاص حقوقي حقوق عمومي» را نيز شامل مي‌شود. «در مورد مشخصات حقوقي خواهان در ديوان عدالت اداري دو نظرية متفاوت وجود دارد: 1. نظرية صلاحيت مطلق ديوان در رابطه با شاكي؛ 2. نظرية اختصاص جايگاه شاكي به مردم.»3 در ادامة بحث پس از بررسي دلايل اين دو نظرية، به نظرية مطلوب كه در واقع جمع بين دو نظر اول و دوم است، اشاره خواهيم كرد.4

نظرية اول: نظرية صلاحيت مطلق ديوان در رابطه با شاكي (خواهان)

طرفداران اين نظريه بر اين اعتقادند كه عبارت «مردم» در اصل 173 قانون اساسي بدون قيد حصر در برگيرندة همة اشخاص حقيقي و اشخاص حقوقي، اعم از اشخاص حقوقي حقوق خصوصي و حقوق عمومي، است. طرفداران اين نظريه براي اثبات ادعاي خود ادلة زير را اقامه مي‌كنند:

1. هرچند اصل 173 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مقام شاكي در دعاوي داخل در صلاحيت ديوان را «مردم» دانسته است، در قسمت آخر همان اصل، حدود اختيار و نحوة عمل ديوان به حكم قانون عادي منوط شده است. بر همين اساس، مادة 13 و 19 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385، «اشخاص حقيقي و حقوقي» را در مقام شاكي در ديوان شناخته است.

2. اطلاق عبارت «اشخاص حقوقي» در بند يك مادة 13 و مادة 19 قانون ديوان عدالت اداري ايجاب مي‏كند كه ديوان را در رسيدگي به شكايات اشخاص حقوقي حقوق عمومي صالح بدانيم.

3. طبق اصل 170 قانون اساسي «هركس» مي‌تواند ابطال آيين‌نامه‌ها و تصويب‌نامه‌هايي را كه با احكام اسلامي و با قوانين مغايرت داشته باشد، از ديوان تقاضا كند. همچنين مادة 25 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1360 بدون ذكر خصوصيات شاكي(خواهان) مقرر مي‌داشت كه «در اجراي اصل 170 قانون اساسي، ديوان عدالت اداري موظف است چنانچه شكايتي مبني بر مخالفت بعضي از تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي با مقرّرات اسلامي مطرح گرديد... .» در مادة مذكور، عبارت «چنانچه شكايتي...مطرح گرديد...» بر حصر شاكي دلالت ندارد و طرح شكايت مي‌تواند از سوي مردم يا واحدهاي دولتي و غيره صورت گيرد.

نظرية دوم: نظرية اختصاص جايگاه شاكي به «مردم»

به باور طرفداران، اين نظريه طرف شاكي در ديوان عدالت اداري، «مردم» يا «اشخاص حقوقي حقوق خصوصي» است. اينان براي اثبات نظرية خود، دليل‌هاي زير را اقامه مي‌كنند:

1. در تفسير قوانين، شناختن قصد و نيت قانون‌گذار بسيار حائز اهميت است. اين برداشت كه شاكي مي‌تواند شخص حقوقي حقوق عمومي باشد با قصد و غرض قانون‌گذار ناسازگار به نظر مي‏رسد؛ زيرا نيت قانون‌گذار از تدوين اصل 173 قانون اساسي، جلوگيري از تجاوزات دولت به حقوق مردم بوده است.5 وانگهي عرف در مورد اشخاص حقوقي حقوق عمومي، لفظ مردم را به كار نمي‏برد.

2. به عنوان يك مرجع قضايي اختصاصي، صلاحيت ديوان محدود به حدودي است كه قانون‌گذار تعيين كرده است. بر اين اساس، رسيدگي به دعاوي واحدهاي دولتي بر ضد يكديگر را نمي‌توان در صلاحيت ديوان دانست؛ زيرا حل اختلافات بين دستگاه‌هاي اجرايي، به ترتيبي كه «آيين‌نامة چگونگي رفع اختلاف بين دستگاه‌هاي اجرايي از طريق سازوكارهاي داخلي قوة مجريه» در تاريخ 26/12/86 مقرر كرده است، صورت مي‌گيرد.6

بنابراين، رسيدگي به اختلافات بين دستگاه‏هاي اجرايي و اداري در صلاحيت ديوان نيست. به عبارت ديگر، هرگاه دو طرف دعوي، اشخاص حقوقي حقوق عمومي باشند، رسيدگي به اين دعوي از صلاحيت ديوان خارج است.

3. اينكه بند 1 مادة 13 و مادة 19 قانون ديوان عدالت اداري، عبارت «اشخاص حقوقي» را بدون ذكر وصف «حقوق خصوصي» آورده بدين دليل بوده است كه در مقدمة قانون ديوان عدالت اداري به اصل 173 قانون اساسي استناد شده و اصل مذكور از صلاحيت ديوان در رسيدگي به شكايات مردم از مأموران و واحدها و آيين‌نامه‌هاي دولتي حكايت مي‌كند. به تعبير ديگر منظور از اشخاص حقوقي در مادة 13 و 19 به قرينة لفظ مردم در اصل 173، اشخاص حقوقي حقوق خصوصي است.

4. رأي وحدت رويه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره‌هاي 37، 38، 39 در تاريخ 10/7/68 مؤيد همين برداشت است. اين رأي مي‏گويد:

نظر به اينكه در اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، منظور از تأسيس ديوان عدالت اداري رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدهاي دولتي تصريح گرديده، و با توجه به معني لغوي و عرفي كلمة مردم، واحدهاي دولتي از شمول مردم خارج و به اشخاص حقيقي يا حقوقي حقوق خصوصي اطلاق مي‏شود... .7

طبق اين نظريه روشن شد كه خواهان يا شاكي در ديوان عدالت اداري، مردم‌اند؛ يعني «اشخاص حقيقي» و «اشخاص حقوقي حقوق خصوصي.»

نظرية سوم: جمع بين نظرية اول و دوم

روشن است نظرية اول، كه ديوان عدالت اداري را براي رسيدگي به دعاوي بر ضد دولت از طرف هر شخصي، اعم از حقيقي و حقوقي (حقوق عمومي و خصوصي)، به صورت مطلق صالح مي‌داند و به بيان ديگر، شكايت دعاوي دستگاه‌هاي دولتي بر ضد دولت را به صورت مطلق در ديوان مي‌پذيرد، قابل قبول نيست. از سوي ديگر، نظرية دوم كه به هيچ وجه دعاوي دستگاه‌هاي دولتي را در ديوان نمي‌پذيرد نيز محل اشكال است.

به‌رغم روية غالب ديوان عدالت اداري، مبني بر پذيرش شكايات «اشخاص حقيقي و اشخاص حقوقي حقوق خصوصي» به عنوان «خوانده» بايد خاطرنشان ساخت كه ديوان مذكور در مواردي چند از رأي وحدت روية خود عدول كرده و شكايات برخي از «اشخاص حقوقي حقوق عمومي» يا به عبارت ديگر، واحدهاي دولتي را نيز پذيرفته است.8

در اينجا اين سؤال مطرح مي‌شود كه چرا ديوان اين موارد را پذيرفته است و به تعبير ديگر، ملاك پذيرش شكايت واحدهاي دولتي در ديوان عدالت اداري چيست؟

برخي نويسندگان معتقدند: «ديوان عدالت اداري در مواردي كه دستگاه‌هاي دولتي در مقام اعمال «حاكميت» نبوده و صرفاً در مقام اعمال «تصدي» بوده‌اند، به شكايت اين واحدهاي دولتي رسيدگي كرده است.»9 مانند قبول شكايات ادارات كل حج و اوقاف توسط هيئت عمومي ديوان. اين هيئت در دادنامة 155 مورخ 25/7/71 خود اعلام مي‌دارد:

هرچند سازمان اوقاف در عداد واحدهاي دولتي قرار دارد و مطابق رأي شمارة 37، 38 و 39 مورخ 10/7/68 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري كه در مقام ايجاد وحدت رويه صادر شده، رسيدگي به شكايات و اعتراضات واحدهاي دولتي جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتي از قلمرو صلاحيت ديوان خارج است، ليكن حكم مذكور ناظر به مواردي است كه واحد دولتي بالأصاله و در مقام حفظ حقوق دولت مبادرت به تقديم دادخواست كند. در حالي كه، به موجب احكام و مقرّرات قانون مدني در باب ماهيت حقوقي عقد وقف و نتايج و آثار مترتب برآن، مال موقوفه متعلق حق دولت نيست و درآمد و عوائد آن جزو بودجة عمومي دولت محسوب نمي‌شود و سازمان اوقاف در ادارة امور موقوفات در واقع و نفس‌الامر مجري نيات و اهداف واقف و حافظ منافع و حقوق موقوف عليهم است و به نيابت و نمايندگي قانوني آنان عهده‌دار توليت و ادارة امور موقوفات مي‌باشد و به تبع در صورت تضييع حقوق آنها، مي‌تواند به نمايندگي قانوني موقوف عليهم حسب مورد به مراجع قضايي و از جمله ديوان عدالت اداري شكايت كند... .10

رأي مذكور در جاي خود از آراي جالب و درخشان ديوان عدالت اداري محسوب مي‌گردد كه مي‌تواند در ايجاد روية قضايي مؤثر باشد، اما ملاكِ «در مقام اعمال تصدي بودن»، نمي‌تواند تمام موارد پذيرش شكايات واحدهاي دولتي در ديوان را توجيه سازد. در بسياري از موارد ديوان شكايات و دادخواست‌هاي واحدهاي دولتي را در غير حالت مذكور نيز پذيرفته است كه از آن جمله مي‌توان به موارد زير اشاره كرد:

ديوان عدالت اداري در طي دادنامة 42 به تاريخ 26/2/77 به شكايت سازمان ثبت اسناد و املاك كشور به خواستة ابطال يك بند از آيين‌نامة اجرايي قانون بودجة سال 76 و طي دادنامة 194 به تاريخ 20/6/79 به شكايت شركت سهامي آب منطقه‌اي يزد به خواستة ابطال دستورالعمل ادارة كل نظارت و تنظيم روابط كار وزارت كار و طي دادنامة 364 به تاريخ 19/10/80 به شكايت دفتر حقوقي وزارت راه و ترابري به خواستة ابطال بخش‌نامة وزارت كار و امور اجتماعي و طي دادنامة 309 به تاريخ 1/8/78 به شكايت سازمان جمع‌آوري و فروش اموال تمليكي به خواستة ابطال بخشنامه وزارت كار و امور اجتماعي و طي دادنامة 22 به تاريخ 11/2/78 به شكايت سازمان صدا و سيما به خواستة ابطال مصوبة شوراي عالي اداري رسيدگي كرده است.11

به نظر مي‌رسد، با توجه به مطالب پيش‌گفته و دقت در آراي ديوان بتوان گفت كه ديوان در دو مورد به شكايت واحدهاي دولتي رسيدگي مي‌كند:

1. در خصوص دعاوي موضوع مادة 19 قانون ديوان عدالت اداري كه تقاضاي ابطال آيين‌نامه‌ها و مقرّرات دولتي است و در هيئت عمومي ديوان مطرح مي‌شود. اين تقاضا طبق ذيل اصل 170 قانون اساسي كه بيان مي‌دارد: «... هر كس مي‌تواند ابطال اين‌گونه مقرّرات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند»، مي‌تواند از طرف واحدهاي دولتي نيز طرح شود و اطلاق عبارت «هركس» دستگاه‌هاي دولتي را نيز دربر مي‌گيرد. عبارت «... جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتي...» در دادنامة مذكور (دادنامة 155) نيز شاهد و مؤيد اين مطلب است.

2. در خصوص دعاوي موضوع مادة 13 قانون ديوان عدالت اداري، بايد در مورد هر بند آن جداگانه بحث كرد. با دقت در قانون ديوان عدالت اداري ملاحظه مي‌شود كه رسيدگي به شكايات و تظلمات اشخاص حقيقي يا حقوقي ـ كه طبق رأي وحدت روية 37، 38 و 39 مورخ 10/7/68 هيئت عمومي ديوان، بايد شخص حقيقي يا حقوقي حقوق خصوصي باشد ـ از تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي و مأموران آنها موضوع بند 1 مادة 13 قانون، به اين دليل است كه اشخاص مزبور جدا و مستقل از حاكميت‌اند و براي جلوگيري از اينكه با اعمال حاكميت دولت ستمي بر آنها وارد شود قانون‌گذار شكايت آنها را از دولت پذيرفته است. اما دستگاه‌هاي دولتي بخشي از حاكميت موجود در هر جامعه‌اند و در اين موضع نيستند كه از تصميمات و اقدامات دولت متضرر گردند. بنابراين شكايت واحدهاي دولتي تا زماني كه از اين منظر و حيث باشد پذيرفته نمي‌شود، مگر آنكه واحد دولتي از حيث ديگري اقامة دعوا كنند، مانند دعواي ادارة كل اوقاف به عنوان متولي وقف از طرف اشخاص خصوصي.

اما در خصوص بند 2 مادة 13 به نظر مي‌رسد، زماني كه دستگاه دولتي از آرا و تصميمات قطعي دادگاه‌هاي اداري و هيئت‌هاي تشخيص و حل اختلاف (به طور كلي مراجع موضوع بند 2 ماده 13 قانون ديوان) شكايت مي‌كند. به عنوان يكي از طرفين دعوا در ديوان طرح دعوا مي‌كند نه به اعتبار دولت بودن. بنابراين، دستگاه‌هاي دولتي كه بر ضد آراي قطعي مراجع موضوع بند 2 مادة 13 در ديوان طرح دعوا مي‌كنند، اعتبار يكي از اصحاب دعوا شكايت مي‌كنند نه به اعتبار دولت، و در موضع اعمال حاكميت نيستند. با اين تفسير، شركت‌هاي دولتي مي‌توانند بر ضد مراجع حل اختلاف مالياتي به عنوان مؤدي مالياتي شكايت كنند. شكايت اشخاص حقوقي حقوق عمومي از اين نظر در موارد بند 1 مادة 13 قانون ديوان پذيرفته نمي‌شود؛ زيرا آنها جزئي از حاكميت بوده‌اند و از امتياز حاكميت برخوردارند. اما در موارد بند 2 همان ماده يعني بر ضد آراي مراجع شبه قضايي از اين امتياز استفاده نمي‌كنند.

ماهيت اموري كه موضوع بند 1 مادة 13 قانون ديوان است، با اموري كه موضوع بند 2 همان ماده است متفاوت است. تصميماتي كه طبق بند 1 مي‌تواند موضوع شكايت قرار گيرد ماهيتي اداري دارد و تصميمي يك‌جانبه و لازم‌الاجراست كه توسط دولت به اعتبار حق حاكميت اتخاذ مي‌شود. اما ماهيت تصميماتي كه مراجع موضوع بند 2 اتخاذ مي‌كنند، قضايي است؛ يعني يك نوع عمل قضايي و در جهت احقاق حق و فصل خصومت است. دولت در هنگام اتخاذ تصميمات موضوع بند 1 اعمال حاكميت مي‌كند. ولي در مورد بند 2 نخست به عنوان يكي از اصحاب دعوا به مانند سايرين حضور مي‌يابد و بعد از حق قانوني خود در جهت اعتراض و احقاق حق استفاده مي‌كند.12

اگرچه با تحليل مذكور مي‌توانيم اين نظر را تقويت كنيم كه واحدهاي دولتي در موارد موضوع بند 2 ماده 13 مي‌توانند در ديوان عدالت اداري دعوا اقامه نمايند، اما روية ديوان عدالت اداري و رأي وحدت روية ديوان عالي كشور خلاف آن را تأييد مي‌كند. در سال 1372 بانك ملي ايران، با اعلام نياز نداشتن به چند نفر از محافظان شعب خود به خدمت آنها خاتمه مي‌دهد. اينان به مراجع حل اختلاف بين كارگر و كارفرما شكايت مي‌برند و در نهايت، بر ضد بانك ملي حكم صادر مي‌شود. بانك ملي دربارة رأي صادرشده، به دادگاه حقوقي اعتراض مي‌برد. دادگاه سرانجام قرار عدم صلاحيت خويش را به شايستگي ديوان عدالت صادر و به ديوان عالي كشور ارسال مي‌كند. ديوان عالي كشور پرونده را به ديوان عدالت ارجاع مي‌دهد. پرونده در شعبة اول ديوان عدالت اداري مطرح مي‌شود و شعبة ديوان با اين استدلال كه شاكي از سازمان‌هاي دولتي است و رسيدگي به آن از حدود صلاحيت و اختيارات ديوان خارج است، قرار عدم صلاحيت صادر مي‌كند و پس از حدوث اختلاف در صلاحيتِ مرجع رسيدگي كننده، پرونده به ديوان عالي كشور ارسال مي‌شود و شعبة 24 ديوان چنين رأي مي‌دهد:

بانك ملي ايران، همان‌طور كه از نامش پيداست، جزئي از اجزاء دولت محسوب نمي‌گردد و شركت دولتي نيز نمي‌باشد. بنابراين رسيدگي به اين پرونده در صلاحيت ديوان عدالت اداري تشخيص و ضمن فسخ قرار عدم صلاحيت ديوان مذكور مقرر مي‌دارد پرونده اعاده شود.

در پروندة مشابه ديگري كه خواهان نيز بانك ملي ايران (شعبه بروجرد) است، همين مراحل طي مي‌شود تا براي رفع اختلاف به شعبة اول ديوان عالي كشور ارجاع مي‌شود و شعبة مذكور برخلاف شعبة 24 چنين رأي مي‌دهد:

نظر به اينكه خواهان دعوا (بانك ملي ايران) از جمله شركت‌هاي دولتي و خواندة دعوا نيز مرجعي دولتي است، لذا ... قرار عدم صلاحيت صادره از شعبة اول ديوان عدالت اداري را صحيح و منطبق با موازين قانوني تشخيص و با فسخ قرار عدم صلاحيت صادره از دادگاه حقوقي يك بروجرد حل اختلاف مي‌گردد. پرونده جهت رسيدگي ماهوي به دادگاه حقوقي يك بروجرد ارسال شود.

هيئت عمومي ديوان عالي كشور در مقام ايجاد وحدت روية رأي شمارة 602 را به تاريخ 26/10/1374 به اين قرار صادر كرده است:

حدود صلاحيت و اختيارات ديوان عدالت اداري كه بر اساس اصل 173 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تشكيل گرديده است، در مادة 11 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1360 (مادة 13 قانون جديد) معين و مشخص شده و مبتني بر رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي و يا حقوقي از تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي، اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و مؤسسات و شركت‌هاي دولتي و نيز تصميمات و اقدامات مأموران واحدهاي مزبور در امور راجع به وظايف آنهاست. و به صراحت مواد 4 و 5 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب سال 1366 و تبصرة ذيل مادة 5 قانون مزبور و قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي مصوب 19/ 4/ 1373 و قانون ملي شدن بانك‌ها و نحوة ادارة امور بانك‌ها و متمم آن مصوب شوراي انقلاب، بانك ملي شركتي دولتي محسوب و واجد شخصيت حقوقي مستقل است. با اين وصف، شكايت آن نسبت به آراء صادره از هيئت‌هاي حل اختلاف مستقر در وزارت كار و امور اجتماعي موضوع مادة 159 قانون كار مصوب سال 1369 قابل طرح در ديوان عدالت اداري نيست.13

ـ بر اساس اين رأي وحدت رويه، اعتراضات بر ضد آراي قطعي مراجع شبه قضايي اداري اگر از طرف مردم باشد قابل طرح در ديوان خواهد بود و اگر معترض بر اين آرا سازمان و واحد دولتي باشد مرجع رسيدگي‌كننده دادگاه‌هاي عمومي خواهند بود.

اگر بپذيريم كه هر دو مرجع يعني دادگاه‌هاي عمومي و ديوان عدالت اداري مي‌توانند به شكايات مربوط به آراء مراجع شبه قضايي رسيدگي كنند، چنانچه اختلاف رأي و رويه در يك مورد مشابه پيش آيد چه مرجعي مي‌تواند رفع اختلاف كند و وحدت رويه ايجاد كند؟ با توجه به اينكه آراء وحدت رويه جهت جلوگيري از تشتت و اختلاف رويه و آراء محاكم صادر مي‌شود، آيا رأي وحدت روية شمارة 602 ديوان عالي كشور نقض غرض نيست؟ با توجه به آنچه گفته شد، اصولاً رسيدگي به شكايات عليه مراجع شبه قضايي صرف‌نظر از اينكه شاكي دستگاه دولتي باشد يا اشخاص حقيقي و حقوقي حقوق خصوصي، بايد در ديوان عدالت اداري صورت گيرد. لذا رأي وحدت رويه فوق كه طبق آن چنانچه شاكي در اين گونه موارد دستگاه دولتي باشد بايد در دادگاه عمومي طرح دعوا كند، خلاف اصول و مشكل آفرين است.14

در مورد بند 3 مادة 13 قانون ديوان نيز شاكي به صراحت معين شده است و ابهامي وجود ندارد كه به طور قطعي واحدها و سازمان‌هاي دولتي نمي‌توانند مصداق آن باشند.

بنابراين، از مجموع آنچه گفته شد، مي‌توان نتيجه گرفت: براساس رويه‌ها و آراي فعلي، واحدهاي دولتي فقط در موارد موضوع مادة 19 به طور مطلق و در موارد موضوع بند 1 مادة 13 مشروط به آنكه در مقام حاكميت نباشند مي‌توانند در ديوان عدالت اداري دعوا اقامه كنند.

ب. صلاحيت ديوان در رابطه با «خوانده»

از اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي برمي‌آيد «خوانده» در دعوايي كه ديوان عدالت اداري صلاحيت رسيدگي آن را دارد، «مأمور دولتي» و «واحد دولتي» است. اين اصل مي‏گويد: «به منظور رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها يا آيين‏نامه‏هاي دولتي و احقاق حقوق آنها ديواني به نام ديوان عدالت اداري زير نظررئيس قوة قضائيه تأسيس مي‏گردد.» نكتة در خور بحث در اين اصل آن است كه آيا مقصود از «دولتي» قوة مجريه است يا ساير قوا را نيز در بر مي‌گيرد. از سوي ديگر، در قانون عادي محدودة صلاحيت ديوان از جهت «خوانده» وسيع‌تر شده و شكايت از شهرداري‌ها و برخي مؤسسات عمومي غيردولتي نيز اضافه شده است. آيا مي‌توان گفت شكايت از مؤسسات عمومي غيردولتي نيز در صلاحيت ديوان عدالت اداري است؟ در ادامه، بحث را در اين دو موضوع پي مي‌گيريم.

1. مأمورين و واحدهاي دولتي

نكتة مهم در اين‌باره آن است كه مأمور يا واحد دولتي به چه كسي و چه چيزي گفته مي‏شود. آيا مقصود صرفاً مأموران و واحدهاي قوة مجريه‏اند يا مأموران و واحدهاي قوة قضائيه و مقننه را نيز شامل مي‏شود؟ براي تبيين مفهوم اين عبارت لازم است توجه شود كه واژة «دولت» معمولاً در سه معنا كاربرد دارد: دولت ـ كشور، مجموعه قواي حكومتي، قوة مجريه.15

مقصود از واژة «دولت»، در اصل يكصد و هفتاد و سوم قانون اساسي كدام معناي ذكر شده است؟

دربارة صلاحيت ديوان عدالت اداري نسبت به مشتكي‌عنه (خوانده) دولتي دو نظريه طرح شده است:

نظرية اول: حصر مصاديق واحدهاي دولتي به دستگاه‌هاي قوة مجريه

براساس اين نظريه، ديوان عدالت اداري منحصراً مرجع رسيدگي به شكايات از اعمال و مقرّرات قوة مجريه است و منظور از واحدهاي دولتي، سازمان‌هاي اجرايي و اداري قوة مجريه است. طرفداران اين نظريه، براي اثبات ادعاي خود، دليل‌هاي زير را اقامه مي‌كنند:

1. از بررسي اصول قانون اساسي به دست مي‌آيد كه مقصود از «دولتي»، قوة مجريه است. قانون‌گذار در اصل يكصد و هفتاد و سوم، مأمورين و واحدها را به كلمة آيين‏نامه‏ها عطف كرده است. اگر معلوم شود كه مقصود از «آيين‏نامه‏هاي دولتي» چيست، مي‏توان به قرينة عطف، مفهوم مأمورين و واحدهاي دولتي را نيز معلوم نمود.

ظاهراً مقصود از «آيين‌نامه‏هاي دولتي»، در اصل يكصد و هفتاد و سوم، همان است كه در اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي آمده است. موضوع اصل مذكور، مصوّبات قوة مجريه است. علاوه بر اصل ذكرشده، در اصل يكصد و هفتادم، آيين‌نامه‏هاي دولتي، معادل مصوّبات قوة مجريه گرفته شده است. اين اصل مي‏گويد:

قضات دادگاه‌ها مكلف‌اند از اجراي تصويب‌نامه‏ها و آيين‌نامه‏هاي دولتي كه مخالف با قوانين و مقرّرات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوة مجريه است خودداري كنند. هركس مي‏تواند ابطال اين‌گونه مقرّرات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند.

با توجه به آنچه بيان شد، مقصود از آيين‌نامه‏هاي دولتي در اصل يكصد و هفتاد و سوم، به قرينة اصول يكصد و سي و هشتم و يكصد و هفتادم، مصوّبات قوة مجريه است و چون عبارت مذكور عطف به عبارت «مأمورين يا واحدها» شده است، منظور از مأمورين يا واحدهاي دولتي نيز، مأمورين و واحدهاي قوه مجريه‌اند. نتيجه اينكه از نظر قانون اساسي، خوانده در دعاوي مطرح شده در ديوان عدالت اداري، مأموران و واحدهاي قوة مجريه‌اند.16

2. ممكن است كسي در ردّ اين نظريه بگويد «آنچه به عنوان صلاحيت‌ها و اختيارات ديوان عدالت اداري در اصل يكصد و هفتاد و سوم آمده، حداقل‌ها محسوب مي‏شود. قانون‌گذار تعيين حدود اختيار اين ديوان را به قانون عادي احاله كرده است». ذيل اصل مذكور مي‏گويد: حدود اختيارات و نحوة عمل اين ديوان را قانون تعيين مي‏كند. بنابراين، شايسته است اين موضوع را در قانون ديوان عدالت اداري مورد مطالعه قرار دهيم.»17 در اين خصوص بايد گفت مقصود از «دولت» در قانون ديوان عدالت اداري نيز، همان قوة مجريه است. مادة 25 قانون سابق ديوان عدالت اداري، واژة «دولت» را معادل قوة مجريه گرفته بود. در بخشي از اين ماده آمده بود:

در اجراي اصل 170 قانون اساسي، ديوان عدالت اداري موظف است چنانچه شكايتي مبني بر مخالفت بعضي از تصويب‌نامه‌ها و يا آيين‌نامه‌هاي دولتي با مقرّرات اسلامي مطرح گرديد... و چنانچه شكايت مبني بر مخالفت آنها با قوانين و يا خارج از حدود اختيارات قوة مجريه بود، شكايت را در هيئت عمومي ديوان مطرح نمايد... .

3. تبصرة 2 مادة 13 قانون ديوان عدالت اداري، تصميمات و آراي محاكم قضايي دادگستري، نظامي و انتظامي را قابل طرح در ديوان عدالت اداري ندانسته است. همچنين تبصرة مادة 19 قانون جديد مي‌گويد تصميمات قضايي قوة قضائيه قابل شكايت در ديوان نيست.

4. دستگاه قانون‌گذاري و قضايي را نمي‌توان عرفاً از مصاديق واحدهاي اداري و اجرايي دانست و اصولاً بررسي وظايف و اختيارات قواي مقننه و قضائيه در مباحث حقوق اداري ـ كه موضوع قانون ديوان عدالت اداري است ـ نمي‌گنجد. لذا مقصود قانون‌گذار از دولت و واحدهاي دولتي دستگاه‌هاي اجرايي قوة مجريه است.18

بنابراين، بر اساس اين نظر، ديوان صلاحيت رسيدگي به دعاوي مردم عليه دستگاه‏هاي قضايي و تقنيني را ندارد.

نظرية دوم: گسترش مصاديق واحدهاي دولتي به كلية واحدهاي قواي سه‌گانه

براساس اين نظريه، آن دسته از اعمال قواي مقننه و قضاييه كه خارج از امور قانون گذاري و قضايي هستند، اعمال اجرايي و اداري محسوب مي‌شوند و به تبع آن از مقرّرات حقوق اداري پيروي مي‌كنند. از آنجا كه در ماهيت اقدامات اداري دستگاه قانون‌گذاري و قضايي و اقدامات اداري قوة مجريه تفاوتي وجود ندارد، لذا مقرّراتي كه مجلس شوراي اسلامي و يا قوة قضائيه تحت عناوين آيين‌نامه، تصويب‌نامه و غيره صادر مي‌كند، مقرّرات دولتي محسوب مي‌شوند و به همين دليل نيز در صورت مغايرت با موازين اسلامي يا مخالفت با قانون، قابل رسيدگي در ديوان عدالت اداري مي‌باشند.»19

معتقدان به اين نظريه علاوه بر بيان فوق شواهد و دلايل ديگري نيز بيان كرده‌اند:

1. «آنچه در مادة 25 قانون سابق آمده است، نافي صلاحيت‌هاي ديگر ديوان در خصوص رسيدگي به آيين‏نامه‏هاي دستگاه‏هاي تقنيني و قضايي نمي‏باشد. علاوه بر آن، اين دليل اخص از مدعاست؛ زيرا بحث در مأمورين، واحدها و آيين‌نامه‏هاي دولتي است. در حالي كه موضوع مادة 25 فقط آيين‌نامه‏هاي دولتي است. به عبارت ديگر، مادة 25 سابق حداكثر مي‏فهماند كه مقصود از آيين‌نامه‏هاي دولتي، آيين‌نامه‏هاي قوة مجريه است. اما در مورد مأمورين و واحدهاي دولتي، ماده مذكور ساكت است.»20

2. اما در مورد تبصرة 2 ماده 13 مي‏توان گفت مقصود از «تصميمات و آراي دادگاه‏ها و ساير مراجع قضايي دادگستري و...» تصميمات قضايي است كه در اين صورت، تصميمات اداري و اجرايي محاكم، داخل در صلاحيت ديوان.21 شاهد مدعا تبصرة مادة 19 است كه تصميمات قضايي را خارج از شمول ديوان در نظر گرفته است. مفهوم مخالف تبصره اين است كه تصميمات و اقدامات اداري و اجرايي قابل رسيدگي در ديوان است.

3. فلسفة وجودي تشكيل ديوان عدالت، رسيدگي به شكايت مردم از دولت است. به قرينة تقابل مردم و دولت، مي‏توان چنين گفت كه مقصود از دولت همة كساني‏اند كه در مقابل مردم قرار دارند؛ يعني طبقة حكومت‌كنندگان كه شامل قواي مجريه، قضائيه و مقننه و نيز تمام واحدها و مؤسسات وابسته خواهد بود.

4. ديوان عدالت اداري در عمل نيز به شكايات مردم از تصميمات اداري و آيين‌نامه‏ها و بخش‌نامه‏هاي دستگاه قضايي رسيدگي كرده است. در اين‌باره مي‏توان به آراي شمارة 46، 47 و 48 مورخ 16/3/1367 ديوان، در اعتراض مردم به بخش‌نامة شمارة 15593/1 مورخ 29/3/1362 شوراي عالي قضايي اشاره كرد.22

بنابراين، با توجه به قانون ديوان عدالت اداري، اين ديوان صلاحيت رسيدگي به اعتراضات و شكايات مردم از دستگاه‏هاي اجرايي، قضايي و تقنيني را دارد.

با توجه به اختلاف‌نظرهاي موجود دربارة صلاحيت ديوان در خصوص «خوانده»، رئيس قوة قضائيه طي نامه‌اي در تاريخ 2/8/83 از شوراي نگهبان چنين درخواست مي‌كند:

با توجه به اينكه اصل 170 قانون اساسي مقرر مي‌دارد: قضات دادگاه‌ها مكلف‌اند از اجراي تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي كه مخالف با قوانين و مقرّرات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوة مجريه است خودداري كنند. و هر كس مي‌تواند ابطال اين‌گونه مقرّرات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند، تفسير آن شوراي محترم را در اين رابطه تبيين فرماييد كه آيا محدودة اختيارات ديوان عدالت اداري در اين اصل شامل تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي قوة مقننه و قضائيه و سازمان‌هاي وابسته به آنها و همچنين مصوبات شوراي عالي انقلاب فرهنگي و مصوبات اداري شوراي نگهبان و مجمع تشخيص و امثال آن نيز مي‌شود يا مخصوص به تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولت به معناي قوة مجريه مي‌باشد.

شوراي نگهبان نيز نظرية تفسيري خود را در تاريخ 28/8/1383 به شرح زير بيان مي‌كند: «با توجه به قرينة قوة مجريه در قسمت اخير اصل يكصد و هفتاد قانون اساسي، مقصود از تعبير دولتي در اين اصل قوة مجريه است.»

قانون جديد ديوان نيز با توجه به نظرية تفسيري مذكور ضمن تبصرة مادة 19 خود رسيدگي به شكايات از تصميمات قضايي قوة قضائيه، مصوبات و تصميمات شوراي نگهبان قانون اساسي، مجمع تشخيص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شوراي عالي امنيت ملي و شوراي عالي انقلاب فرهنگي از شمول صلاحيت خود خارج كرده است. «علي‌رغم صراحت نظرية تفسيري شوراي نگهبان، تبصرة مادة 19 مذكور صرفاً تصميمات قضايي قوة قضائيه و مصوبات و تصميمات نهادهاي فوق‌الذكر را از شمول صلاحيت هيئت عمومي ديوان خارج مي‌نمايد. به عبارت ديگر، تصميمات غيرقضايي قوة قضائيه (مانند مقرّرات استخدامي) و ساير تصميمات اداري نهادهاي فوق‌الذكر قابل شكايت در هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مي‌باشد. از سوي ديگر، بايد خاطرنشان ساخت كه روية دو دهة گذشتة شوراي نگهبان نيز دلالت بر اين امر دارد كه شوراي مذكور طي سال‌هاي گذشته نه تنها تصميمات اداري و استخدامي بلكه برخي از مصوبات نهادهاي غير از قوة مجريه را نيز به جهت مغايرت آنها با موازين شرعي ابطال نموده است.»23

به هر حال، به نظر مي‌رسد هنوز تعريف دقيقي از «واحد دولتي» در قوانين كشور ارائه نشده است و دامنة شمول صلاحيت ديوان بر اعمال اين واحدهاي دولتي كاملاً مشخص نيست. در حالي كه، شوراي نگهبان مقصود از تعبير دولتي در اصل 170 را «قوة مجريه» مي‌داند، تبصرة مادة 19 با خارج كردن «تصميمات قضايي قوة قضائيه» تلويحاً صلاحيت ديوان را بر «تصميمات اداري قوة قضائيه» مي‌پذيرد كه اين امر با نظرية تفسيري شوراي نگهبان مطابقت ندارد، ولي با روية عملي ديوان مطابق است.

2. مأموران و واحدهاي عمومي غير دولتي

بحث ديگر در اينجا آن است كه آيا رسيدگي به شكايات از مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي نيز در صلاحيت ديوان عدالت اداري است يا خير؟

در اين‌باره در نگاه اول به نظر مي‌رسد، صراحت اصل 173 قانون اساسي كه «به منظور رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها يا آيين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق آنها، ديواني به نام ديوان عدالت اداري زيرنظر رئيس قوة قضائيه تأسيس مي‌گردد...»، جايي براي طرح اين سؤال باقي نگذاشته است. اما در بند 1 مادة 13 قانون ديوان (ماده 11 سابق) شكايت از تصميمات مأموران و واحدهاي عمومي غيردولتي مانند شهرداري‌ها و تشكيلات و نهادهاي انقلابي و مؤسسات وابسته به آنها نيز در صلاحيت ديوان قرار داده شده است.

پيش از پاسخ به پرسش پيش‌گفته، بيان اين نكته لازم است كه فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي موضوع تبصره ماده 5 قانون محاسبات عمومي كشور در ماده واحده «قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي» مصوب 19 تيرماه 1373 چنين بيان شده است:

1. شهرداري‌ها و شركت‌هاي تابعة آنان مادام كه بيش از 50 درصد سهام و سرماية آنها متعلق به شهرداري‌ها باشد؛ 2. بنياد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامي؛ 3. هلال احمر؛ 4. كميته امداد امام؛ 5. بنياد شهيد انقلاب اسلامي؛ 6. بنياد مسكن انقلاب اسلامي؛ 7. كميتة ملي المپيك؛ 8. بنياد 15 خرداد؛ 9. سازمان تبليغات اسلامي؛ 10. سازمان تأمين اجتماعي.24

البته مجلس شوراي اسلامي در موارد متعدد و طي قوانين الحاقي، موارد ديگري به اين فهرست افزوده است. موارد الحاقي عبارتند از: فدراسيون‌هاي ورزشي آماتوري جمهوري اسلامي ايران؛ مؤسسه‌هاي جهاد نصر؛ جهاد استقلال و جهاد توسعه زيرنظر جهاد كشاورزي؛ جهاد دانشگاهي؛ بنياد امور بيماري‌هاي خاص؛ سازمان دانش‌آموزي جمهوري اسلامي ايران؛ شوراي هماهنگي تبليغات اسلامي؛ كتابخانة آيت‌الله مرعشي نجفي، سازمان دهياري، و بنياد فرهنگي هنري رودكي.

مجلس شوراي اسلامي در مادة واحدة «قانون تفسير مادة 11 (مادة 13 فعلي) قانون ديوان عدالت اداري در رابطه با قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي» مصوب 11 مهرماه 1374 پرسش مذكور را اين‌گونه پاسخ داده است:

با توجه به مادة 11 (مادة 13 فعلي) قانون ديوان عدالت اداري رسيدگي به شكايات عليه نهادهاي عمومي احصاء شده در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي نيز در صلاحيت ديوان عدالت اداري مي‌باشد.25

با توجه به اينكه شهرداري‌ها و مؤسسات عمومي غيردولتي جزء دولت نيستند و در زمرة نهادهاي حكومتي غيرمتمركز محسوب مي‌شوند و داراي شخصيت حقوقي مستقل از دولت‌اند، جاي سؤال است كه چرا در هنگام تصويب چنين قوانيني، با ايراد مغايرت با قانون اساسي روبه‌رو نشده است كه اين سازمان‌ها دولتي نيستند و ديوان عدالت مرجع صالح براي رسيدگي به شكايات از آنها نيست؟ به نظر مي‌رسد، نكتة بحث اينجاست كه «اين‌گونه نهادها علي‌رغم عنوان غيردولتي بودن آنها، ماهيتاً از حق اعمال قدرت عمومي (حق حاكميت) به نحو وسيع برخوردار هستند.»26 قانون‌گذار نيز با توجه به فلسفة تشكيل ديوان عدالت كه احقاق حق مردم در مقابل نهادهاي حكومتي و قدرت است، شكايات از نهادهاي عمومي غيردولتي را نيز مشمول قانون ديوان عدالت اداري قرار داده است.

ج. صلاحيت ديوان در رابطه با نوع و موضوع دعاوي

به موجب مواد 13 و 19 قانون جديد ديوان، دعاوي داخل در صلاحيت ديوان به اختصار به قرار زير است:

ـ رسيدگي به شكايات از تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي؛

ـ رسيدگي به شكايات از تصميمات و اقدامات مأموران دولتي در امور راجع به وظايف آنها؛

ـ رسيدگي به شكايات از نظامات و مقرّرات دولتي؛

ـ رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آرا و تصميمات قطعي مراجع اختصاصي اداري؛

ـ رسيدگي به شكايات مستخدمين واحدهاي دولتي، اعم از لشكري و كشوري، از حيث حقوق استخدامي.

1. موضوع دعاوي

با توجه به ابهام و گستردگي واژه‌هايي چون «تصميمات» و «اقدامات»، اين پرسش‌ طرح مي‌شود كه آيا ديوان صلاحيت رسيدگي به مطلق دعاوي بر ضد دولت و واحدهاي دولتي را دارد يا اينكه برخي از دعاوي به لحاظ نوع و موضوعشان از صلاحيت ديوان خارج‌اند؟

در اين خصوص، سه نظرية متفاوت وجود دارد كه به نقد و بررسي آنها مي‌پردازيم:

الف. نظرية صلاحيت ديوان در رسيدگي به مطلق دعاوي بر ضد دولت و مأمورين آن

«طرفداران اين نظريه بر اين اعتقادند كه ديوان داراي صلاحيت عام و مطلق در رسيدگي به كليه دعاوي عليه واحدهاي دولتي است مگر در مواردي كه قانون‌گذار مستثني كرده باشد. دلايلي كه اين گروه بدان استناد مي‌كنند، به قرار زير است:

1. هدف تدوين‌كنندگان قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در ايجاد ديوان عدالت اداري، ايجاد يك مرجع اداري اختصاصي نبوده است، بلكه ديوان را شعبه‌اي از شعب دادگستري كه مرجع رسيدگي به كلية شكايات عليه دولت باشد، مي‌دانستند.

2. به موجب اصل 159 قانون اساسي «مرجع رسمي تظلمات و شكايات دادگستري است. تشكيل دادگاه‌ها و تعيين صلاحيت آنها منوط به حكم قانون است.»

علاوه بر اين، اصل 173 قانون اساسي بيان مي‌دارد:

به منظور رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها يا آيين‌نامه‌هاي دولتي و احقاق حقوق آنها، ديواني به نام ديوان عدالت اداري زيرنظر رئيس قوة قضائيه تأسيس مي‌گردد. حدود اختيارات و نحوة عمل اين ديوان را قانون تعيين مي‌كند.

با مقايسة اين دو اصل درمي‌يابيم كه الفاظ «شكايات» و «تظلمات» در هر دو اصل به كار رفته است كه اين خود گوياي تشابه نوع دعاوي در صلاحيت محاكم دادگستري و ديوان عدالت اداري است و آنچه موجب مرزبندي صلاحيت بين محاكم دادگستري و ديوان مي‌گردد، همانا

موقعيت حقوقي طرفين دعواست. به عبارت ديگر، چنان‌كه رسيدگي به دعاوي و شكايات مردم از مردم به طور مطلق و عام به دادگاه‌هاي دادگستري مربوط مي‌شود، رسيدگي به دعاوي مردم از واحدهاي دولتي و مأمورين آنها در هر زمينه و هر مورد به ديوان عدالت اداري مربوط مي‌شود.27

ب. نظرية حصر صلاحيت ديوان در رسيدگي به دعاوي تخطي از قواعد حقوق عمومي

«طرفداران اين نظريه بر اين اعتقادند كه ديوان عدالت اداري از صلاحيت مطلق و عام در رسيدگي به كليه دعاوي برخوردار نيست و صرفاً مرجع رسيدگي به شكايات و تظلمات از اقداماتي است كه واحدهاي دولتي و مأمورين آنها طبق قواعد حقوق عمومي انجام مي‌دهند و به طور كلي دعاوي مدني خارج از صلاحيت ديوان است.

اين گروه براي اثبات نظرية خود دلايل زير را عنوان مي‌كنند:

1. ديوان عدالت اداري به حكم اصل 173 قانون اساسي يك مرجع اختصاصي است و طبعاً صلاحيت آن محدود به مواردي است كه قانون تعيين كرده است. در حالي كه، دادگاه‌هاي دادگستري داراي صلاحيت رسيدگي به مطلق دعاوي هستند. با نگاهي گذرا به سابقة دادگاه‌هاي دادگستري ملاحظه مي‌شود كه مراجع مزبور همواره مرجع رسيدگي به كلية دعاوي مدني بوده‌اند و نمي‌توان تأسيس ديوان عدالت اداري را به عنوان مرجعي كه به دعاوي مدني نيز مي‌پردازد، تلقي كرد. در واقع، قصد و نيت تدوين‌كنندگان قانون اساسي ايجاد مرجعي بوده است كه بتواند به شكايات از اقدامات و تصميمات اداري و اجرايي دولت و مأمورين آن بپردازد.

2. هرگاه دولت در رفع نيازمندي‌هاي عمومي مانند بازرگانان و يا صاحبان مشاغل آزاد رفتار كند، تفاوتي با اشخاص حقوقي حقوق خصوصي نخواهد داشت. در اين حالت دولت مانند اشخاص خصوصي قرارداد منعقد مي‌كند و اختلافات مربوط به اين‌گونه قراردادها تابع حقوق خصوصي است و در دادگاه‌هاي دادگستري حل و فصل مي‌شوند.

رسيدگي به اختلافات ناشي از عقود و قراردادها، اعم از اينكه دولت خواهان يا خوانده باشد در محاكم عمومي صورت مي‌گيرد و رسيدگي در دو مرجع متفاوت براي يك دعوي مدني كه بين اشخاص خصوصي و دولت وجود دارد، قابل تصور نيست.28

با توجه به آراي وحدت روية شمارة 33 و 130 در سال‌هاي 75 و 77 ديوان عدالت اداري نيز در رسيدگي به دعاوي ناشي از قراردادها با دولت و نيز اختلاف در كيفيت اجراي قراردادهاي منعقدشده با دولت، خود را داراي صلاحيت نمي‌داند. قراردادهاي اداري دولت، اعم از قراردادهاي حقوق خصوصي يا قراردادهاي اداري او، خارج از اختيار ديوان است؛ چون قرارداد يك عمل اداري محض نيست، بلكه از توافق دو اراده ناشي مي‌شود. رسيدگي به اختلافات ناشي از تفسير و اجراي قراردادهاي دولت و سازمان‌ها در صلاحيت دادگاه‌هاي عمومي است، لكن تصميمات اداري جدا از قراردادها در ديوان قابل طرح و شكايت‌اند؛ مثلاً تصميم شوراي شهر مبني بر اجازة انعقاد قرارداد و تصميمات كميسيون مزايده و مناقصه در ديوان قابل طرح‌اند.29

اصل 159 قانون اساسي و مادة 1 قانون آيين‌دادرسي مدني مؤيد مطلب پيش‌گفته است؛ زيرا طبق مقرّرات مذكور، دادگاه‌هاي دادگستري مرجع عام رسيدگي به همة دعاوي‌اند، حتي اگر خواهان يا خوانده يا احتمالاً هر دو طرف دعوا واحدهاي دولتي باشند، مگر در مواردي كه قانون‌گذار رسيدگي به دعوي مدني خاصي را به مرجع اختصاصي ديگري محول كرده باشد.

3. رسيدگي به دعاوي مدني تابع تشريفاتي است كه در آيين دادرسي مدني آمده است. چنانچه ديوان عدالت اداري صلاحيت رسيدگي به دعاوي مدني را نيز دارا بود ضرورتي براي تدوين آيين‌نامه آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مورخ 1362 وجود نداشت يا حداقل آيين‌نامة مذكور، اين نوع دعاوي طرح شده در ديوان را تابع آيين دادرسي مدني مي‌كرد.30

ج. نظرية صلاحيت عام ديوان در رسيدگي به مطلق دعاوي ناشي از تخطي از قواعد حقوق عمومي

طرفداران اين نظريه با رد تئوري صلاحيت عام و مطلق ديوان در رسيدگي به دعاوي عليه دولت و قبول مرجعيت عام دادگاه‌هاي دادگستري در حل و فصل دعاوي مدني جز در موارد استثنايي، معتقدند كه صلاحيت ديوان عدالت اداري، در رسيدگي به مطلق اختلافات ناشي از اعمال حقوق عمومي، في‌حد ذاته، از نوع صلاحيت عام و مطلق است كه تخصيص آن احتياج به نص صريح قانوني دارد.31

اين نظريه بر اين امر تأكيد دارد كه ديوان در رسيدگي به كلية دعاوي ناشي از اعمال اقتدارات و حقوق عمومي صالح و مكلف است همة حقوق تضييع‌شدة اشخاص را، حتي اگر آن حقوق جنبة مالي داشته باشد، احيا كند.

در حقيقت ويژگي روابط نابرابر بين مردم و اداره كه مشخصة حقوق عمومي از جمله حقوق اداري است، در تشخيص صلاحيت مراجع اداري از جمله ديوان عدالت اداري همواره بايد به عنوان عامل تعيين‌كننده شمرده شود. بنابراين، تظلمات نسبت به آن دسته از اعمال واحدهاي مزبور در مادة 13 در صلاحيت ديوان است كه اين واحدها به عنوان «اداره‌كننده» عليه مردم يعني «اداره‌شونده» معمول داشته‌اند. توجه به اعمال حاكميت و اعمال تصدي و معيارهاي هريك و تفاوت بين اين دو دسته اعمال نيز بايد در اين خصوص لحاظ شود.32

در توجيه اين نظريه دليل‌هاي زير بيان شده است:

1. برخي ايقاعات و اقدامات يك‌جانبة دولت از نظر كيفيت و ماهيت مادي با اعمال اشخاص خصوصي شباهت بسيار دارد و عموماً نيز ناظر به اموال و حقوق مالي اشخاص است. به عقيدة طرفداران اين نظريه، اختلافات ناشي از اين‌گونه اقدامات دولت را نمي‌توان به لحاظ اينكه برحقوق مالي نظر دارد، از صلاحيت ديوان عدالت اداري خارج ساخت و در صلاحيت محاكم دادگستري قرار داد. به عنوان مثال، اقدامات شهرداري در تعريض خيابان‌ها را كه مستلزم تملك و تصرف و تخريب منازل مي‌باشد، بايد در زمرة تكاليف قانوني و اعمال حقوق عمومي دانست و شكايت نسبت به اين اقدامات كه حكايت از منافع خصوصي افراد مي‌كند را نمي‌توان در صلاحيت دادگاه‌هاي دادگستري دانست؛ زيرا اطلاق دعواي مدني به اختلافاتي كه منشأ آن نه قصد و رضاي طرفين و نه قواعد خصوصي است، صحيح نيست.

2. ديوان عدالت اداري به موجب اصل 173 قانون اساسي و بند 1 مادة 19 و مادة 14 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1385 موظف به رسيدگي به شكايات مردم نسبت به اقدامات و مقرّرات دولتي خلاف قانون و «احقاق حقوق تضييع‌شده» اشخاص است. مفهوم حق معاني و مصاديق مختلفي مي‌تواند داشته باشد و حقوق تضييع‌شدة اشخاص نيز مي‌تواند مالي و يا غيرمالي باشد. به موجب اين نظريه، ديوان صلاحيت احياي كلية حقوق تضييع‌شدة اشخاص را دارد. به عبارت ديگر، چنانچه اقدامات شهرداري در خصوص تملك و تصرف املاك اشخاص و تخريب بناهاي آنان، خلاف موازين قانوني تشخيص داده شود، ديوان به حكم قانون مكلف است تمام حقوق تضييع‌شدة اشخاص را، اعم از حق مالكيت، حق بهره‌برداري و ساير حقوق مادي، احيا كند. در اين موارد نمي‌توان ديوان عدالت اداري را غيرصالح دانست و رسيدگي به اين حقوق را به دادگاه‌هاي دادگستري سپرد.33

از نتايج اين نظريه آن است كه حتي قراردادي كه يك سوي آن دولت است، اگر ارادة طرفين در آن قرارداد به طور برابر لحاظ نشده و قواعد حقوق عمومي بر آن قرارداد حاكم باشد، شكايت از آن در صلاحيت ديوان عدالت خواهد بود. ديوان عدالت عملاً اين نظريه را پذيرفته و شكايت از پيمان استخدامي را كه نوعي قرارداد اداري است، در قالب شكايت استخدامي موضوع بند 3 مادة 13 قانون ديوان رسيدگي مي‌كند.

2. انواع دعاوي

به طور كلي، در مواد 13 و 19 قانون ديوان عدالت اداري، دو نوع دعوي پيش‌بيني شده است: يكي دعوي ابطال و ديگري دعوي خسارت.

الف. دعواي ابطال

دعوي ابطال، بهترين وسيلة تضمين حاكميت قانون در دستگاه اداري است. اين نوع دعوي در حقوق ايران كاملاً تازه است. برطبق قانون ديوان، اعمال اداري خلاف قانون كه قابل اعتراض و شكايت و ابطال‌اند، تصميمات اداري، اقدامات اداري و آيين‌نامه‌هاي اداري را شامل مي‌شوند.

منظور از تصميمات اداري، اعمال يك‌جانبة اداري خاص مانند احكام استخدامي، گواهي‌ها و جوازها و تصميمات ديگر است كه از ادارات و سازمان‌ها صادر مي‌شود و براي اشخاص ايجاد حق و تكليف مي‌كند. اقدامات اداري قابل طرح و شكايت در ديوان، هرگونه عمل مادي و اجرايي است كه به منظور تهية مقدمات تصميمات اداري و يا اجراي آنها صورت مي‌گيرد. قانون ديوان اين دسته از اعمال اداري را كه مبناي تصميم‌گيري‌هاي اداري قرار مي‌گيرند و به طور غيرمستقيم آثار حقوقي بر آنها مترتب مي‌شود، قابل اعتراض و شكايت مي‌داند. ابطال تصميمات و اقدامات اداري توسط شعب ديوان و ابطال آيين‌نامه‌ها و مقرّرات دولتي توسط هيئت عمومي انجام مي‌شود.34

ب. دعواي خسارت (رسيدگي به مسئوليت مدني دولت و كاركنان او)

«يكي از موارد صلاحيت ديوان عدالت اداري رسيدگي به دعاوي مسئوليت مدني دولت و مستخدمين آن نسبت به زيان‌هاي ناشي از اعمال و تصميمات اداري است.»35 مسئوليت مدني رابطه‌اي حقوقي است كه به موجب آن، يكي در برابر ديگري مكلف است خسارات وارد گشته را جبران كند. بر همين اساس در مسئوليت مدني رابطه ويژه‌اي بين زيان‌ديده و مسئول به وجود مي‌آيد كه طبق آن زيان‌ديده طلبكار و مسئول بدهكار مي‌شود و موضوع بدهي جبران خسارت است.36

فعاليت اشخاص حقوق عمومي مي‌تواند همچون عمل اشخاص حقوق خصوصي به ايراد خسارت به اشخاص منجر شود. مسئوليت مدني اشخاص و آثار آن در حقوق خصوصي داراي قواعد شناخته شده و با سابقة زياد است، اما سابقة ظهور بحث مسئوليت مدني در حقوق عمومي و قبول اين مسئوليت براي اشخاص حقوق عمومي به كمتر از دو قرن مي‌رسد. در حقوق ايران پذيرفتن مسئوليت مدني دولت سابقة طولاني ندارد. با تصويب قانون مسئوليت مدني درسال 1339 آشكارا مسئوليت مدني دولت در قبال زيان‌هاي واردشده به اشخاص به سبب اعمال تصدي دستگاه‌هاي اداري پذيرفته شد، ولي زيان‌هاي واردشده به لحاظ اعمال حاكميت پذيرفته نشد. اما با استقرار نظام جمهوري اسلامي ايران، به استناد قوانيني مانند اصل 171 قانون اساسي و ماده 58 قانون مجازات اسلامي كه در ارتباط با آن تصويب شده است و قانون به كارگيري سلاح توسط مأمورين نيروهاي مسلح در موارد ضروري مصوب 1373، مسئوليت مدني دولت در جبران زيان واردشده به اشخاص در موارد اعمال حاكميت تحت شرايطي پذيرفته شده است.37

در مورد مسئوليت مدني ناشي از اعمال قوة مجريه بايد گفت: اين قوه بيشترين ارتباط را با مردم دارد، به همين لحاظ امكان ورود خسارت به افراد از جانب قوة مجريه و كاركنان آن بيش از ساير قواست. اعمال و تصميمات قوة مجريه در يك دسته‌بندي كلي در دو قالب صورت مي‌گيرد: يكي اعمال و تصميمات انفرادي كه منظور از آنها اعمال و تصميماتي است كه ناظر بر افراد خاص و موارد معين است، مانند زماني كه اداره در مورد تملك زميني خاص و متعلق به اشخاص معين تصميم مي‌گيرد و اقدام مي‌كند و ديگري، تصميمات فراگير كه به شكل كتبي در قالب آيين‌نامه و تصويب‌نامه و بخش‌نامه اتخاذ مي‌شود و متوجه گروه زيادي از افراد يا عموم مردم است. اصولاً هرگونه خسارت ناشي از اعمال و اقدامات و تصميمات اداري دولت و مستخدمين او قابل مطالبه است و چنانچه اعمال ادارات و سازمان‌هاي اجرايي و اداري موجب زيان و ضرر افراد شود، آنها مي‌توانند به ديوان مراجعه و جبران زيان واردشده را مطالبه كنند.38

طبق اصل 173 قانون اساسي و مواد 13 و 19 قانون ديوان عدالت اداري، مرجع تشخيص صحيح يا قانوني بودن اقدامات و تصميمات مقامات و نهادهاي دولتي، ديوان عدالت اداري است. مستفاد از بند 2 مادة 13 و بند 1 مادة 19 قانون ديوان عدالت اداري، رسيدگي به دعاوي راجع به اقدامات اداري به معني عام، محدود به آن دسته از اعمال و اقداماتي است كه به علت نقض قوانين يا عدم صلاحيت مقام تصميم‌گيرنده يا عامل و يا سوء‌استفاده از اختيارات قانوني صورت پذيرفته و بدين‌سان، به اشخاص خصوصي زيان رسيده باشد. به عبارت ديگر، رسيدگي ديوان محدود است به اعمال تقصيرآميز دولت يا آنچه «خطاي اداري دولت» به طور اعم ناميده مي‌شود. تبصرة 1 مادة 13 بيان مي‌دارد: «تعيين ميزان خسارت وارده از ناحية مؤسسات و اشخاص مذكور... پس از تصديق ديوان به عهدة دادگاه عمومي است.» از اين‌رو، وظيفة ديوان در دعاوي مسئوليت عليه دولت تنها بررسي اين نكته است كه آيا عمل زيانبار، «تقصيرآميز» بوده يا خير؟ از آن پس صدور حكم مبني بر محكوميت دولت به جبران خسارت، بعد از تصديق خطاي اداري دولت توسط ديوان، بر عهدة دادگاه عمومي است. پس با توجه به مواد 13 و 19 قانون ديوان عدالت اداري، نقش ديوان در دعاوي مسئوليت مدني، تنها بررسي و احراز ركن «نامشروع بودن عمل زيانبار از حيث خطاكارانه بودن آن» است. براي مثال، رسيدگي به اين امر كه آيا خودداري از صدور پروانة احداث ساختمان از سوي شهرداري برخلاف قانون است يا خير؟ در صلاحيت ديوان است؛ زيرا چنين امري در صورت احراز، يك خطاي اداري به شمار مي‌رود.39 اما اگر زياني از اين امر به شخص متقاضي وارد آمده باشد، تعيين ميزان آن با دادگاه دادگستري است. بنابراين، اگر اشخاصي مدعي‌اند از تصميم يا اقدام يا آيين‌نامه و يا بخش‌نامه‌هاي خلاف شرع يا قانون زياني متوجه آنها شده است، بايد نخست دادخواستي به خواستة ابطال اقدامات يا تصميمات مذكور به ديوان عدالت اداري تقديم كنند. چنانچه ديوان عدالت اداري به ابطال اقدامات يا تصميمات مقامات و نهادهاي دولتي حكم صادر كرد، اشخاص ذي‌نفع مي‌توانند خسارات واردشده به خود را نخست از نهادهاي ذي‌ربط مطالبه كنند و در فرض استنكاف آنها، براي احقاق حقوق خود به دادگاه عمومي رجوع نمايند. البته مطالبة خسارت از طريق دادگاه عمومي مستلزم آن است كه ديوان عدالت تصديق نمايد تصميمات يا اقدامات يا مقرّرات دولتي به علت برخلاف قانون بودن آن يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز يا سوء‌استفاده از اختيارات يا تخلف در اجراي قوانين و مقرّرات يا خودداري از اجراي وظايف قانوني موجب تضييع حقوق يا سبب ورود خسارت مستقيم و بي‌واسطه به زيان ديده شده است. در اينجا بايد به نوعي تلفيقي از مواد 14 و 13 و تبصرة 1 آن و بند 1 مادة 19 قانون ديوان عدالت اداري صورت بگيرد تا ديوان عدالت خسارات واردشده از ناحية مؤسسات و سازمان‌هاي دولتي را تصديق نمايد و زيان‌ديده طبق تبصرة 1 مادة 13 قانون ديوان عدالت اداري براي تعيين ميزان خسارت واردشده به دادگاه عمومي مراجعه كند. بنابراين، صلاحيت ديوان در رسيدگي به دعاوي مسئوليت دولت مطلق نيست.

در مواردي كه مبناي مسئوليت دولت تقصير نباشد، ديوان عدالت اداري نقشي در رسيدگي به دعوا ندارد. براي مثال، هرگاه مأمور نظامي يا انتظامي در اداي وظيفة خود و بدون آنكه خطايي مرتكب شود شخصي را هدف قرار دهد و او را مجروح سازد زيان‌ديده براي جبران خسارت خود مي‌تواند در مراجع عمومي بر ضد دولت طرح دعوا كند بي‌آنكه ابتدا الزامي به طرح دعوا در ديوان عدالت اداري داشته باشد.40

رسيدگي به مسئوليت قراردادي دولت نيز در صلاحيت انحصاري مراجع عمومي دادگستري است؛ زيرا شمول مادة 13 محدود به ضمان قهري يا مسئوليت مدني به معناي خاص است. از سوي ديگر، در اين‌گونه موارد زيان‌ديده از اثبات تقصير قراردادي دولت معاف است؛ چراكه انجام ندادن تعهد قراردادي به خودي خود تقصير محسوب مي‌شود. همچنين رسيدگي به دعاوي ناشي از لطمات وارد به حقوق عيني اشخاص توسط دولت در صلاحيت دادگاه‌هاي دادگستري است؛ زيرا در اين‌گونه دعاوي نيز اثبات خطاي اداري ضرورتي ندارد. براي مثال، هرگاه ادارة دولتي به تصرف عدواني يا مزاحمت يا ممانعت از استيفاي حق مالكيت يا انتفاع يك شخص مبادرت كند، طرح دعوا مستقيماً در برابر دادگاه عمومي امكان‌پذير خواهد بود. در اين موارد، مهم است اثبات سابقة تصرف خواهان و لحوق تصرف يا مزاحمت عدواني خوانده است و به اثبات خطا نيازي نيست.41

صلاحيت و اختيارات ديوان عدالت از نظر اركان ديوان

الف. صلاحيت و اختيارات شعب عادي

تمام موارد شكايات موضوع مادة 13 قانون ديوان عدالت اداري در صلاحيت شعب عادي ديوان است. موارد ذكرشده در اين ماده عبارتند از: اول، شكايت از تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، مؤسسات، شركت‌هاي دولتي، شهرداري‌ها، نهادهاي انقلابي و تشكيلات و مؤسسات وابسته و تابع آنها؛ دوم، رسيدگي به شكايات مردم از تصميمات و اقدامات مأموران اين واحدها در طريق اجراي وظايف اداري مربوط يا خودداري آنان از اجراي وظايف خود؛ سوم، رسيدگي به شكايات استخدامي قضات دادگستري و ساير كاركنان دولت، اعم از كشوري و لشكري، از حيث تضييع حقوق استخدامي. رسيدگي شعب ديوان در اين سه مورد رسيدگي ماهوي است و ديوان عدالت اداري به عنوان يك دادگاه عالي ماهيتاً با تمام اختيارات و قواعد و ضوابط مربوط به يك مرجع اختصاصي قضايي كه رسيدگي ماهوي انجام مي‌دهد، به شكايات مردم رسيدگي مي‌كند؛ چهارم، رسيدگي به اعتراض به تصميمات و آراي قطعي مراجع اختصاصي اداري نظير هيئت‌هاي حل اختلاف مالياتي، كميسيون‌هاي موضوع مادة ۱۰0، هيئت‌هاي تشخيص و حل اختلاف مستقر در وزارت كار و امور اجتماعي، هيئت‌هاي مستقر در گمرك و غيره منحصراً از حيث نقض قوانين و مقرّرات يا مخالفت با آنها.

چنانچه شعبة ديوان، رأي قطعي هيئت‌ها يا كميسيون‌هاي مزبور را خلاف قانون تشخيص دهد و آن را نقض كند، رسيدگي مجدد را به شعبة ديگري از همان هيئت‌ها يا كميسيون‌ها محول مي‌كند و خود دربارة اصل و ماهيت دعوي رأي نمي‌دهد.

به هرحال، نظر قانون‌گذار اين است كه صلاحيت ديوان تعميم يابد و شامل تمام كميسيون‌ها و هيئت‌ها و مراجعي شود كه به گونه‌اي به موجب قانون دربارة روابط افراد و دستگاه‌هاي اداري قضاوت مي‌كنند و سرانجام ديوان به يك مرجع رسمي و واقعي براي تظلمات و شكايات اداري از دولت و كاركنان او مبدل شود تا حقوق افراد تضمين اساسي يابد. البته ديوان شكايات و اعتراضات دربارة آراي برخي مراجع اداري مانند هيئت‌هاي مستشاري ديوان محاسبات، هيئت‌هاي انتظامي كانون وكلا و هيئت‌هاي انتظامي نظام پزشكي را نمي‌پذيرد. در هر حال شعب ديوان در صورتي كه تصميمات و اقدامات موضوع شكايت، موجب تضييع حقوق اشخاص شده‌ باشد، حكم مقتضي مبني بر نقض رأي يا لغو اثر از تصميم و اقدام مورد شكايت يا الزام طرف شكايت به اعادة حقوق تضييع شده، صادر مي‌كنند.42

ب. صلاحيت و اختيارات شعب تشخيص

شعب تشخيص علاوه بر صلاحيت‌هاي شعب عادي، داراي صلاحيت تجديدنظر در برخي از آراي شعب عادي‌اند. طبق مادة 7 قانون جديد ديوان عدالت، آراي شعب قطعي است و هيچ كس حق تقاضاي تجديدنظر در احكام شعب ديوان را ندارد. با اين حال، قانون، موارد محدودي را براي تجديدنظر پيش‌بيني كرده است. موارد تجديدنظر به موجب مواد 16، 18، 37 و 43 قانون ديوان عدالت اداري عبارت‌اند از:

1. در صورتي كه حداقل يكي از دو قاضي يا دو قاضي از سه قاضي صادركننده رأي، متوجه اشتباه شكلي يا ماهوي در رسيدگي خود شوند، ضمن اعلام نظر مستند و مستدل مكتوب، پرونده را براي ارجاع به شعبه تشخيص، به دفتر رئيس ديوان مي‌فرستند.43 صدور حكم اصلاحي در مورد سهوالقلم يا اشتباه محاسبه يا رفع ابهام كه توسط شعبه صادركننده رأي انجام مي‌شود، مشمول اين مورد نيست.44

2. در صورتي كه رئيس قوة قضائيه يا رئيس ديوان، آراي ديوان را واجد اشتباه بيّن شرعي يا قانوني تشخيص دهد، موضوع براي بررسي به شعبة تشخيص ارجاع مي‌شود. شعبة مزبور در صورت وارد دانستن اشكال، اقدام به نقض رأي و صدور رأي مقتضي مي‌نمايد.45 پس از نقض رأي و صدور رأي جديد توسط شعبه تشخيص، رأي صادر شده بجز در مواردي كه خلاف بيّن شرع است، قابل رسيدگي مجدد نيست.46

3. درصورتي كه محكوم‌عليه از اجراي رأي شعب ديوان استنكاف نمايد با رأي شعبه صادركنندة حكم، به انفصال موقت از خدمات دولتي تا پنج سال و جبران خسارت وارد آمده محكوم مي‌شود. رأي صادرشده ظرف بيست روز از ابلاغ قابل تجديدنظر در شعبه تشخيص ديوان است.47

4. هرگاه در موارد مشابه آراي متناقض از يك يا چند شعبة ديوان صادر شود، رئيس ديوان موظف است به محض اطلاع، موضوع را در هيئت عمومي ديوان طرح نمايد و هيئت پس از بررسي و احراز تعارض براي صدور رأي اقدام كند. پيروي از اين رأي براي شعب ديوان و ساير مراجع اداري مربوط در موارد مشابه لازم است. اثر رأي مذكور بر آينده است و موجب نقض آراي سابق نمي‌شود، اما در مورد احكامي كه در هيئت عمومي مطرح و غيرصحيح تشخيص داده مي‌شود، شخص ذي‌نفع ظرف يك ماه از تاريخ درج رأي در روزنامة رسمي، حق تجديدنظرخواهي در شعب تشخيص را دارد. شعبة تشخيص موظف به رسيدگي و صدور رأي بر طبق رأي وحدت روية مزبور است.48

ج. صلاحيت و اختيارات هيئت عمومي

صلاحيت و اختيارات هيئت عمومي ديوان به شرح زير است:

1. تهيه و تنظيم آيين‌نامه‌هاي اجرايي ديوان عدالت اداري و پيشنهاد آن به رياست قوة قضائيه براي تصويب. آيين‌نامة فعلي دادرسي ديوان عدالت نمونه‌اي از كار هيئت عمومي ديوان عدالت اداري است كه طبق قانون سابق ديوان وظيفة تهية آن به عهدة هيئت عمومي گذاشته شده بود كه پس از تأييد رئيس قوة قضائيه به اجرا درآمد. اكنون نيز هر بخشي از قانون ديوان عدالت كه به تهية آيين‌نامه نياز داشته باشد، اين وظيفه به عهدة هيئت عمومي گذاشته مي‌شود.

2. رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين‌نامه‌ها و ساير نظامات و مقرات دولتي و شهرداري‌ها از حيث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردي كه تصميمات يا اقدامات يا مقرّرات مذكور به ‌علت برخلاف قانون بودن آن يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز يا سوءاستفاده از اختيارات يا تخلف در اجراي قوانين و مقرّرات يا خودداري از اجراي وظايفي كه موجب تضييع حقوق اشخاص مي‌شود.49

با توجه به قيد «موجب تضييع حقوق اشخاص شود»، در مادة 19 ابتدا به نظر مي‌آيد كه در اين مورد ديوان عدالت اداري در صورتي رسيدگي مي‌كند كه حقوق شاكي يا معترض از اجراي اين مقرّرات مخالف قانون يا شرع تضييع شده باشد، اما با عنايت به جملة اخير اصل 170 قانون اساسي كه «هر كس مي‌تواند ابطال اين مقرّرات را از ديوان درخواست نمايد» و در هر حال، حق هر كسي مي‌تواند بالفعل يا بالقوه از اجراي اين مقرّرات تضييع گردد، رسيدگي ديوان در اين امور مستلزم تضييع بالفعل حقوق معترض نيست.50

وظيفه هيئت عمومي حمايت از كيان قانون در برابر مصوبات دولتي و مشابه نقشي است كه شوراي نگهبان در مورد قوانين عادي به عهده دارد. بر اساس مادة 41 قانون ديوان عدالت اداري هرگاه اعتراضي مبني بر مغايرت برخي از تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌ها و ساير نظامات دولتي با احكام اسلامي مطرح شود، موضوع عيناً به فقهاي شوراي نگهبان ارجاع داده مي‌شود و چنانچه فقهاي محترم شوراي نگهبان مخالفت مصوبات مورد اعتراض را با احكام شرع تأييد كنند، ديوان عدالت اداري آن مصوبات را ابطال خواهد كرد. همچنين هرگاه اعتراض مبني بر مغايرت مصوبات و نظامات دولتي با قوانين، يا خارج بودن اين مصوبات از حدود اختيارات قوة مجريه طرح گردد، موضوع در هيئت عمومي ديوان بررسي خواهد شد و چنانچه مغايرت اين مصوبات با قوانين يا خارج بودن آنها از قلمرو اختيارات قوة مجريه محرز گردد، مصوبه ابطال خواهد شد.

نخستين رأي هيئت عمومي ديوان 22 آذر 1361 به ابطال موادي از آيين‌نامة قانون اراضي شهري (مصوب 30 خرداد 61) انجاميده است.

اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأي هيئت عمومي است، مگر در مورد مصوبات خلاف شرع يا در مواردي كه به منظور جلوگيري از تضييع حقوق اشخاص، هيئت مذكور اثر آن را از زمان تصويب مصوبه اعلام كند.51

3. صدور رأي وحدت رويه در مورد آراي متناقض صادر شده از شعب ديوان، همچنين صدور رأي وحدت رويه در صورتي كه دربارة موضوع واحد، آراي مشابه متعدد صادر شده باشد.52

هرگاه از شعب مختلف ديوان آراي متناقضي در موارد مشابه يا آراي مشابه متعدد در موارد مشابه صادر شود، موضوع در هيئت عمومي ديوان عدالت اداري طرح خواهد شد و در اين زمينه رأي اكثريت اعضا ملاك خواهد بود. براي شعب ديوان و تمام مراجع ذي‌ربط در سراسر كشور تكليف است كه آراي وحدت روية هيئت عمومي ديوان عدالت اداري را در موارد مشابه دقيقاً اجرا كنند تا از تكرار شكايات مشابه جلوگيري شود.

منابع

ابوالحمد، عبدالحميد، حقوق اداري ايران، چ چهارم، تهران، توس، 1370.

امامي، محمد و استوار سنگري، كورش، حقوق اداري، چ دوم، تهران، ميزان، 1387.

شمس، عبدالله، آيين دادرسي مدني، چ هفتم، تهران، دراك، 1384.

صدر الحفاظي، سيدنصرالله، نظارت قضايي بر اعمال دولت در ديوان عدالت اداري، تهران، شهريار، 1372.

صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهائي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، تهران، اداره كل امور فرهنگي و روابط عمومي مجلس شوراي اسلامي، 1364، ج 3.

طباطبائي مؤتمني، منوچهر، حقوق اداري، چ دهم، تهران، سمت، 1384.

قاضي شريعت پناهي، ابوالفضل، بايسته‌هاي حقوق اساسي، چاپ چهارم، تهران، دادگستر، 1378.

كاتوزيان، ناصر، حقوق مدني ـ ضمانت قهري ـ مسئوليت مدني، چ دوم، دانشگاه تهران، 1369.

ـــــ ، قواعد عمومي قراردادها، تهران، بهنشر، بي‌تا.

منصور، جهانگير، مجموعه قوانين و مقرّرات حقوقي، چ چهارم، تهران، آگاه، 1382.

موسي‌زاده، رضا، حقوق اداري (2-1)، چ هشتم، تهران، ميزان، 1386.

نصيرائي، سعيد، مجموعه آراي وحدت رويه ديوان عدالت اداري، تهران، سكه، 1377.

هدايت‌نيا، فرج‌الله، «جايگاه ديوان عدالت اداري در رسيدگي به شكايات مردم از دستگاه‌هاي دولتي»، رواق انديشه، سال چهارم ش 19.

---

* دانشجوي دکتري حقوق عمومي، مؤسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني(ره). am42476@gmail.com

دريافت: 1/4/89 ـ پذيرش: 16/10/89.

---

1. چون ماده 13 قانون ديوان ناظر بر کليه موارد مربوط به صلاحيت ديوان نيست لذا مي‌توان گفت منظور از کلمه ديوان در ماده 13، شعب ديوان است و ديوان عدالت اداري در قالب کلي مورد نظر نيست. (محمد امامي و کورش استوار سنگري، حقوق اداري، ص156)

2. در قانون ديوان عدالت اداري، از نظر ترمينولوژي، اصطلاحات حقوقي مناسب انتخاب نشده و دراين قانون براي مدعي از عنوان شاکي استفاده شده است که در آيين دادرسي جهت دعاوي کيفري به کار برده مي‌شود. در حالي که طبق ماده 21 قانون ديوان، رسيدگي در ديوان عدالت محتاج تقديم دادخواست است يعني دعاوي که در ديوان مطرح مي‌شود ماهيتاً حقوقي است.(محمد امامي و کورش استوار سنگري، همان، ص161)

3. نصرالله صدرالحفاظي، نظارت قضائي بر اعمال دولت در ديوان عدالت اداري، ص 105.

4. عمده نظريات و ساختار بحث مربوط به صلاحيت ديوان با الهام از کتاب «نظارت قضائي بر اعمال دولت در ديوان عدالت اداري» اثر سيد نصرالله صدرالحفاظي استخراج شده است.

5. مرحوم شهيد دکتر آيت، از اعضاي مجلس خبرگان قانون اساسي، ذيل اصل 170 و 173 مي‏گويد: «اين محکم‏ترين اصلي است که دارد اينجا مي‏آيد که ادارات و وزرا نتوانند به حقوق مردم تجاوز کنند». (صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، ج3، ص 1656)

6. اگر چه تصويب نامه فوق نمي تواند ناقض قانون باشد و در صلاحيت قانوني ديوان عدالت دخل و تصرف کند، اما منظور ازذکر اين مصوبه اين است که راه حل رفع اختلافات دستگاه هاي دولتي با علم به اين که آنها نمي توانند در ديوان عدالت عليه يکديگر طرح دعوا کنند به وسيله تصويب نامه مشخص شده است.(محمد امامي و کورش استوار سنگري، همان، ص162)

7. سعيد نصيرايي، مجموعه آراي وحدت رويه ديوان عدالت اداري، ص 114

8. «قبول شکايات ادارات کل حج و اوقاف توسط هيأت عمومي ديوان»، دادنامه 155، مورخ 25/7/71.

9. رضا موسي‌زاده، حقوق اداري (2-1)، ص 309.

10. سعيد نصيرايي، همان، ص 1066.

11. محمد امامي وکورش استوار سنگري، همان، ص 157

12. همان، ص 167.

13. همان، ص 165.

14. همان، ص 173.

15. ابوالفضل قاضي شريعت پناهي، بايسته هاي حقوق اساسي، ص 53.

16. فرج‌الله هدايت نيا، «جايگاه ديوان عدالت اداري در رسيدگي به شکايات مردم از دستگاه هاي دولتي»، دوماهنامه رواق انديشه، ش 19، ص44.

17. همان، ص 46.

18. رضا موسي‏زاده، همان، ص 311.

19. همان

20. فرج‌الله هدايت نيا، همان، ص47

21. رضا موسي‏زاده، همان، ص 312

22. همان.

23. همان، ص 313.

24. جهانگير منصور، مجموعه قوانين و مقررات حقوقي، ص 59.

25. همان، ص 60

26. محمد امامي و کورش استوار سنگري، همان، ص 171.

27. سيدنصرالله صدرالحفاظي، همان، ص 164.

28. همان، ص 165.

29. منوچهر طباطبايي مؤتمني، حقوق اداري، ص 430.

30. رضا موسي‌زاده، همان، ص 315

31. سيدنصر الله صدر الحفاظي، همان، ص 166.

32. عبدالله شمس، آيين دادرسي مدني، ص 127.

33. رضا موسي‌زاده، همان، ص 316.

34. همان، ص 431.

35. ر.ك: عبدالحميد ابوالحمد، حقوق اداري ايران.

36. ناصر کاتوزيان، حقوق مدني، ضمان قهري، مسئوليت مدني، ص 11.

37. محمد امامي و کورش استوار سنگري، همان، ص 350.

38. منوچهر طباطبايي مؤتمني، همان، ص 436.

39. رأي وحدت رويه هيأت عمومي ديوان عالي کشور، ش 556، مورخ 10/2/70.

40. ماده 332 قانون مجازات اسلامي

41. ناصر کاتوزيان، قواعد عمومي قراردادها، ج 4، ص 775.

42. ماده 14 قانون ديوان عدالت اداري

43. ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري

44. تبصره ماده 16 قانون ديوان عدالت اداري

45. ماده 18 قانون ديوان عدالت اداري

46. تبصره ماده 18 قانون ديوان عدالت اداري

47. ماده 37 قانون ديوان عدالت اداري

48. ماده 43 قانون ديوان عدالت اداري

49. بند 1 ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري

50. عبدالله شمس، پيشين، ص 128.

51. ماده 20 قانون ديوان عدالت اداري.

52. ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري.