اجراي موقت معاهدات

  • warning: Missing argument 1 for t(), called in D:\WebSites\nashriyat.ir\themes\tem-nashriyat\upload_attachments.tpl.php on line 15 and defined in D:\WebSites\nashriyat.ir\includes\common.inc on line 936.
  • warning: htmlspecialchars() expects parameter 1 to be string, array given in D:\WebSites\nashriyat.ir\includes\bootstrap.inc on line 862.

سال سوم، شماره دوم، پياپي 5، بهار و تابستان 1393

حميد الهويي نظري / استاديار دانشگاه تهران alhooii@yahoo.com

بهنام پوركريم / كارشناس ارشد حقوق بين الملل دانشگاه علامه طباطبايي pourkarim_b@yahoo.com

دريافت: 17/2/1393 ـ پذيرش: 19/6/1393

چكيده

انعقاد معاهدات بين المللي معمولاً مستلزم تشريفات طولاني و زمان بر است. براي ورود يك معاهده به نظام بين المللي، لازم است فرايند طولاني مذاكره، امضا، تصويب، مبادله يا توديع اسناد و مانند آن طي گردد. رعايت اين تشريفات ممكن است با لزوم اجراي سريع برخي معاهدات در تعارض قرار گيرد. ازاين رو، براي ايجاد نوعي سازش بين نياز به اجراي سريع معاهده و رعايت تشريفات طولاني داخلي و بين المللي، نهاد اجراي موقت معاهدات طرح ريزي شده كه در ماده 25 كنوانسيون حقوق معاهدات 1969 انعكاس يافته است. سازوكار اجراي موقت امروزه به طور گسترده در عرصه بين المللي مورد استفاده قرار مي گيرد ولي علي رغم اهميت و كاربرد روزافزون آن، در ادبيات حقوقي كشورمان كمتر به اين موضوع پرداخته شده است. اين نوشتار سعي كرده است با بهره گيري از سابقة مذاكرات ماده 25 در كميسيون حقوق بين الملل و در كنفرانس وين، روية قضايي، انديشه هاي حقوق دانان و قيود مقرر در ماده 25 كنوانسيون وين به تبيين نهاد اجراي موقت معاهدات بپردازد. كاربردهاي عمدة اجراي موقت، ماهيت و آثار حقوقي اجراي موقت، تعارض احتمالي اجراي موقت با قوانين داخلي كشورها و جايگاه اجراي موقت در نظام حقوقي ايران، از مباحث اصلي اين مقاله است.

كليدواژ ه ها: معاهده، اجراي موقت، تصويب، لازم الاجرا، حقوق داخلي.

 


مقدمه

انعقاد معاهده جلوة بارزي از همكاري كشورها در عرصة بين المللي است. شكل گيري معاهده به عنوان مهم ترين منبع حقوق بين الملل در جهت پاسخ گويي به نيازها و مقابله با مشكلاتي است كه جامعة بين المللي با آن مواجه است. انعقاد معاهدات معمولاً مستلزم طي تشريفات طولاني و زمان بر است. در اين ميان، برخي معاهدات، كه اجراي فوري آنها ضرورت پيدا مي كند، با چالش جدي مواجه مي گردند. براي غلبه بر اين مشكل، نهادي به نام اجراي موقت پي ريزي شده است. اين نهاد در ماده 25 كنوانسيون 1969وين منعكس شده است. اگرچه هنگام تدوين و تنظيم كنوانسيون وين، اجراي موقت نادر بود، ولي امروزه سازوكار اجراي موقت به طور گسترده در عرصة بين المللي كاربرد دارد و به سبب اهميت روزافزون آن و برخي ابهامات موجود، براي بررسي بيشتر، در برنامة كاري كميسيون حقوق بين الملل نيز قرار گرفته است. كميسيون حقوق بين الملل در جلسة شصت و چهارم در سال 2012 موضوع اجراي موقت معاهدات را در برنامة كاري خود قرار داد و آقاي مانوئل گومز روبلدو را به عنوان گزارشگر ويژه انتخاب نمود. آقاي گومز تاكنون دربارة اجراي موقت دو گزارش به كميسيون ارائه نموده است. موارد عمدة مطرح شده به منظور بررسي در كميسيون حقوق بين الملل، عبارتند از: عرفي شدن ماده 25؛ روابط بين اجراكنندگان موقتي معاهده و طرف هاي ثالث؛ قابل اعمال بودن حق شرط ؛ وضعيت كشورهايي كه معاهده را امضا نكرده و خواستار اجراي موقت معاهده هستند؛ اجراي موقت در معاهداتي كه براي افراد حقوقي را ايجاد مي كند. با وجود اين، در ادبيات حقوقي كشور ما، به اين موضوع كمتر توجه شده است. به همين سبب، اين نوشتار كوشيده است ابعاد مهم اجراي موقت و جايگاه آن در نظام حقوقي ايران را تبيين كند.

كليات

1. سابقة مذاكرات ماده 25 كنوانسيون حقوق معاهدات 1969

عبارت لازم الاجرا شدن موقتي براي اولين بار، در طرح كميسيون حقوق بين الملل در ماده (1)42 گزارش جرالد فيتز موريس در سال 1956 به كار برده شد كه به صورت ذيل تنظيم شده بود:

يك معاهده ممكن است ... مقرر كند كه براي مدت معيني، يا تا وقوع رويداد خاصي مانند توديع تعداد معيني از اسناد تصويب، به طور موقت، لازم الاجرا گردد. در چنين مواردي، تعهد به اجراي معاهده به طور موقت ايجاد خواهد شد. ولي در صورت فقدان توافق خاصي بر خلاف آن، چنانچه لازم الاجرا شدن نهايي معاهده به طور نامعقولي به تأخير بيفتد يا احتمال متوقف شدن آن آشكار گردد، اجراي موقت خاتمه خواهد پذيرفت (سالنامه كميسيون حقوق بين الملل، 1956، ج2، ص127).

در سال 1962 والداك، كه اولين گزارش خود را در زمينة حقوق معاهدات ارائه كرد، دو ماده را به اجراي موقت اختصاص داده بود: ماده (6)20 كه اعلام مي كرد يك معاهده ممكن است مقرر كند كه از موقع امضا يا از تاريخ يا رويداد خاصي تا لازم الاجرا شدن قطعي آن، به طور موقت اجرا گردد؛ و ماده (2)21 كه سعي مي كرد با جزئيات و دقت بيشتري نسبت به گزارش فيتز موريس آثار حقوقي و نحوة اختتام اجراي موقت را معين نمايد (سالنامه كميسيون حقوق بين الملل، 1962، ج2، ص69). پس از مباحثات و تعديل هايي كه صورت گرفت، ماده 24 در خصوص اجراي موقت، به صورت ذيل تهيه گشت:

يك معاهده مي تواند مقرر نمايد كه پيش از لازم الاجرا شدن ـ كلاً يا بخشي از آن ـ تا تاريخ مشخص يا تا تحقق مقتضيات معيني به طور موقت، لازم الاجرا شود. در چنين مواردي كه معاهده به طور موقت، لازم الاجرا مي گردد اجراي موقت آن تداوم مي يابد، تا اينكه يا معاهده به طور قطعي لازم الاجرا شود يا دول مربوطه توافق نمايند كه اجراي موقت را خاتمه بخشند (سالنامه كميسيون حقوق بين الملل، 1962، ج1، ص259).

در جلسة 1965، گزارشگر ويژه با در نظر گرفتن يادداشت هاي دولت سوئد و پيشنهادهاي ساير دولت ها و تمايل خود كميسيون بر حفظ اين ماده، در آن تجديد نظر كرد و در جلسه 1966 با تغييرات اندكي مادة 24 به تصويب كميسيون رسيد كه پس از آن، تبديل به مادة 22 طرح شد. ماده 22 پيش نويس كميسيون چنين مقرر داشت:

1. يك معاهده ممكن است به طور موقت اجرا گردد:

الف. معاهده خودش تعيين كند كه آن معاهده به طور موقت پيش از تصويب، پذيرش، تأييد يا الحاق به وسيلة دولت هاي متعاهد بايد لازم الاجرا گردد.

ب. دولت هاي مذاكره كننده به شيوة ديگري در اين باره توافق نمايند.

2. همين قاعده دربارة اجراي موقت بخشي از معاهده نيز اعمال مي گردد (سالنامه كميسيون حقوق بين الملل، 1962، ج2، ص210).

اجراي موقت در سال 1968 در كميتة عمومي كنفرانس وين، و در سال 1969 در جلسة عمومي و در كميتة تهيه كنندة پيش نويس در هر دو جلسه مورد بحث و بررسي قرار گرفت. كميته عمومي در جلسه بيست و ششم و بيست و هفتم خود در 17 آوريل 1968 اجراي موقت را بررسي كرد. در طول بحث، 9 پيشنهاد رسمي براي اصلاح آن ماده ارائه شد كه برخي از آنها به رأي گيري گذاشته شد و برخي به كميتة تهيه كنندة پيش نويس ارجاع گرديد. پيشنهاد حذف بخشي از اين ماده از سوي چكسلواكي، يوگسلاوي و فيليپين ارائه شد كه اين پيشنهاد با 63 رأي مخالف در مقابل 11 رأي موافق و 12 رأي ممتنع رد شد. پيشنهاد ديگري توسط جمهوري كره، ويتنام و ايالات متحده مبني بر حذف كل ماده 22 ارائه گرديد. ايالات متحده اعلام كرد كه چون كميته در تعيين آثار حقوقي اجراي موقت ناتوان گشته است، اين امر مي تواند مشكلات تفسير را در رابطه با مواد ديگر كنوانسيون فراهم آورد، به ويژه موادي كه به اجرا و اختتام معاهده مربوط مي شود. به دنبال مباحثات صورت گرفته، بيشتر نمايندگان ترجيح دادند ماده 22 حفظ گردد (اسناد رسمي مجمع عمومي، ش 39 /11، ص145). در كميتة مزبور، در اين باره كه عبارت entry into force provisionally استفاده شود يا provisional application نيز مباحثاتي صورت گرفت. نمايندة آمريكا معتقد بود: اگر قرار باشد ماده 22 حفظ شود بايد عبارت provisional application جانشين entry into force provisionally گردد. در اين زمينه، اصلاحيه هاي يوگسلاوي و چكسلواكي نيز تأثير بسزايي داشت. نمايندة چكسلواكي اعلام كرد: معاهده نمي تواند دوبار لازم الاجرا گردد. والداك اظهار داشت: در بيشتر معاهدات بين المللي، از عبارت entry into force provisionally استفاده مي گردد. با اين حال، از اصلاحيه هاي چكسلواكي و يوگسلاوي به طور گسترده حمايت شد و با 72 رأي در مقابل 3 رأي مخالف و 11 رأي ممتنع به تصويب رسيد. مادة اصلاح شده به اين صورت تقرير يافت: يك معاهده يا بخشي از آن ممكن است به طور موقت اجرا گردد؛ چنانچه:

ـ معاهده خودش تعيين كند كه بايد به طور موقت تا تصويب، پذيرش، تأييد يا الحاق به وسيلة دولت هاي متعاهد اجرا گردد.

ـ دولت هاي مذاكره كننده به شيوة ديگري در اين باره توافق كرده باشند (اسناد رسمي مجمع عمومي، ش39 /11/2، ص144).

موضوع ديگري كه در كميته از آن بحث مي شد اختتام اجراي موقت بود. پيشنهاد رسمي در اين باره به وسيلة نمايندگان بلژيك، مجارستان و هلند ارائه گرديد و ايالات متحده اصلاحية شفاهي در اين زمينه ارائه داد، تا اينكه اصل موجود در زمينة اختتام معاهدات تصويب گرديد. در جلسة هفتاد و دوم كميتة عمومي، رئيس كميتة تهيه كنندة پيش نويس گزارشي ارائه داد كه از جمله تهية پيش نويس ماده 22 بود كه به تصويب كميته رسيده بود. اين متن نسخة نهايي ماده 22 بود. كميته در توضيح خود اعلام كرد: اصلاحية يوگسلاوي و چكسلواكي جايگزين شده و عبارت may be حذف شده است. كميسيون اعلام كرد: اين عبارت ممكن بود اين گونه تفسير شود كه طرفين در اجراي موقت اختيار كامل دارند، حتي اگر چنين اجرايي در خود معاهده مقرر شده باشد. در نهايت، اصلاحاتي كه توسط كميسيون صورت گرفته بود بدون هيچ رأي مخالفي به تصويب رسيد.

اين متن اصلاح شده، كه توسط كميسيون به تصويب رسيده بود، در سال 1969 در بخش دوم جلسة عمومي موضوع بحث و بررسي قرار گرفت. در مباحثاتي كه در 30 آوريل 1969 صورت گرفت، نمايندة گواتمالا بر حذف اين ماده به علت قوانين اساسي داخلي تأكيد كرد. سر فرانسيس والات، نمايندة بريتانيا، نيز اعلاميه اي تفسيري صادر كرد كه به نكات مهمي اشاره مي كرد. وي اعلام داشت: اولاً، از ديدگاه دولت وي، بند 1 ماده 22 مانع اجراي موقت يك معاهده بين يك يا چند دولت پس از لازم الاجرا شدن قطعي معاهده بين دولت هاي ديگر نمي گردد. ثانياً، با اشاره به قسمت ب بند 1 اعلام كرد كه از ديدگاه دولت بريتانيا، اين بخش مي تواند به طور يكسان نسبت به وضعيتي كه برخي از دولت هاي مذاكره كننده توافق مي كنند كه معاهده به طور موقت اجرا گردد نيز اعمال مي گردد. ثالثاً، مطابق برداشت آنها، ماده 23 (اصل وفاي به عهد) بر معاهده اي كه موقتاً اجرا مي گردد نيز حاكم است.

نمايندة هند با دو ديدگاه اول نمايندة بريتانيا موافقت كرد، ولي دربارة نقطه نظر سوم اعلام كرد: اصل وفاي به عهد در خصوص معاهدة در حال اجرا اعمال مي گردد و اين ماده بيشتر بر اساس اصل حسن نيت استوار است تا اصل وفاي به عهد (اسناد رسمي كنفرانس وين، 1970، ص39-40). نمايندة هلند اظهارات نمايندة بريتانيا را بدون هيچ گونه مخالفتي تأييد نمود و نيز تأكيد كرد كه اصل وفاي به عهد به طور كامل، دربارة اجراي موقت نيز اعمال مي گردد. وي همچنين افزود: اصل وفاي به عهد به همين صورت، وقتي اجراي موقت پايان مي پذيرد نيز حاكم است.

نمايندگي هاي گوناگون در خصوص بند دوم، كه امكان اختتام را اجازه مي داد، اظهار نگراني كردند كه به جهت آنكه سپري شدن زمان خاصي را براي اختتام معاهده لازم نمي دانست، مي توانست روابط معاهده اي را ناامن سازد. با وجود اين، در 30 آوريل 1969 در نشست يازدهم جلسة عمومي، ماده 22 با 87 رأي موافق در مقابل 1 رأي مخالف و 13 رأي ممتنع به تصويب رسيد (اسناد رسمي كنفرانس وين، 1970، ص157) كه بعداً به ماده 25 كنوانسيون وين تبديل گرديد.

2. موارد كاربرد اجراي موقت

به طور كلي، اجراي موقت وقتي مفيد است كه اجراي معاهده يا موادي از آن پيش از لازم الاجرا شدن قطعي، ضرورت داشته باشد. اين شيوه در مواردي كه مذاكره كنندگان مطمئن هستند معاهده از طريق تشريفات داخلي به تصويب خواهد رسيد نيز ممكن است اعمال گردد (ميچي، 2005، ص345). اولين و مهم ترين دليل ضرورت، موضوعاتي است كه معاهده به آن مي پردازد. بحران هاي بين المللي و زمان بر بودن تشريفات تصويب يا تأييد معاهده بر اساس حقوق اساسي، ممكن است تصميم گيري قطعي به منظور برخورد با اين بحران ها را با مشكل مواجه سازد. در اين زمينه، براي نمونه، مي توان به توافق 1973 در خصوص برنامة بين المللي انرژي اشاره كرد كه به وسيلة آن، اعضاي سازمان همكاري اقتصادي و توسعه به بحران نفتي سال هاي 1973ـ1974 واكنش نشان دادند. اين معاهده در ماده 68 خود، اجراي موقت را پيش بيني كرده بود. همچنين مي توان در اين زمينه، از كنوانسيون آژانس بين المللي انرژي اتمي در خصوص اعلام سريع حوادث هسته اي و كنوانسيون اين آژانس در كمك رساني در مواقع بروز حوادث هسته اي نام برد كه واكنشي به حادثة هسته اي چرنوبيل در سال 1986 بود. اين كنوانسيون ـ به ترتيب ـ در مواد 13 و 15 خود به اجراي موقت اشاره مي كند. پر كردن خلأ حقوقي بين رژيم هاي معاهده اي مي تواند علت ديگر گنجاندن قيداجراي موقت در معاهده باشد. در اين باره، مي توان به توافق 1994 در رابطه با اجراي بخش 11 كنوانسيون سازمان ملل متحد در خصوص حقوق درياها (10 دسامبر 1982) اشاره كرد (لفبر، 1998، ص82-83).

اجراي موقت ممكن است به منظور ايجاد يكدستي در روابط حقوقي بين اعضاي يك معاهده باشد. براي تضمين اينكه اعضاي اتحادية بين المللي مخابرات تحت حاكميت مجموعة يكساني از قواعد قرار بگيرند كنفرانس نمايندگان تام الاختيار، اجراي موقت اساس نامة اصلاح شده را براي اعضايي كه اين اسناد براي آنها لازم الاجرا نشده بود، ضروري دانست. همچنين هيچ مانعي وجود ندارد كه اصلاحية يك معاهده به طور موقت اجرا گردد، اگرچه در معاهده قيدي وجود داشته باشد كه لازم الاجرا شدن اصلاحات مربوط به معاهده را منوط به تأييد يا تصويب كرده باشد. همچنين مفيد خواهد بود دولت هايي كه به معاهده ملحق مي شوند بتوانند معاهده را تا لازم الاجرا شدن آن نسبت به خود، به طور موقت اجرا نمايند (ميچي، 2005، ص359).

معاهداتي كه مشاركت وسيع و اجراي سريع نقش اساسي در مؤثر بودن آنها دارد نيز ممكن است اجراي موقت را پيش بيني نمايند. براي مثال، مي توان از معاهده كنترل تسليحات و محدودسازي سلاح هاي تهاجمي راهبردي (1993) نام برد. بر اساس بند 2 ماده 6 اين معاهده، تعهدات مربوط به منع گسترش (ماده 2، بند 8) از زمان امضا، به طور موقت اجرا مي گردد. همچنين مي توان به پروتكل اجراي موقت توافق عمومي تعرفه و تجارت (GATT) اشاره نمود. در اكتبر 1947، هشت كشور مذاكره كنندة اصلي، از جمله آمريكا توافق كردند كه گات را تا حدي كه با قانون ملي آنها تعارض نداشته باشد به طور موقت اجرا نمايند. اجراي گات به عنوان يك اقدام موقتي در نظر گرفته شده بود تا مذاكرات مربوط به تأسيس سازمان بين المللي تجارت (ITO) به نتيجه برسد. ولي اين سازمان به عنوان يك رژيم معاهداتي با تصويب نكردن سناي آمريكا با شكست مواجه شد. با منحل شدن سازمان بين المللي تجارت، اجراي موقت گات بر اساس پروتكل اجراي موقت بر روابط تجاري بين المللي به مدت 47 سال حاكم بود تا اينكه سازمان تجارت جهاني در سال 1994 جانشين گات گرديد (نيبروگ، 2007، ص358).

اجراي موقت همچنين زماني كه معاهده سازوكار نهادينِ پيچيده اي داشته باشد، مفيد خواهد بود. معاهدة 7 اكتبر 1894 ميان هندوراس و نيكاراگوئه پيش بيني كرده بود كه طرفين براي حل اختلافاتشان، كميسيوني تشكيل دهند. اين دولت ها توافق كرده بودند به محض امضاي معاهده، اين كميسيون را تشكيل دهند تا در صورت تصويب، بي درنگ به كار بپردازد. فن و روش ايجاد اين قبيل كميسيون ها بارها از سوي سازمان هاي بين المللي و نهادهاي تخصصي مورد استفاده قرار گرفته است. اين فنون و روش ها اشكال متفاوتي دارند: گاهي اجراي موقت اساس نامه يك سازمان را ميسر مي سازند (اساس نامة اتحادية پست جهاني، اساس نامة اتحادية جهاني تلگراف، و اساس نامة سازمان جامعة اقتصادي اروپا)؛ گاهي با قراري غير رسمي در كنفرانسي كه اساس نامه را تصويب كرده است يك كميسيون مقدماتي به وجود مي آورند (سازمان ملل متحد)؛ و گاه به صورت يك موافقت نامة ساده درمي آيند كه با اجراي اساس نامة سازمان، اعتبارشان منقضي مي گردد (سازمان بين المللي موقت هواپيمايي كشوري كه به سازمان بين المللي هواپيمايي كشوري تبديل شد) (فلسفي، 1379، ص 198-199).

نمونه هاي مذكور نمونه هاي عمدة كاربرد اجراي موقت بودند، ولي دولت ها ممكن است در پذيرش اجراي موقت، اهداف متفاوتي دنبال كنند. صرف نظر از اهدافي كه دولت ها به دنبال آن هستند، اجراي موقت سازوكار مناسبي است كه با استفاده از آن، دولت ها بتوانند بدون طي تشريفات پيچيدة تصويب، از مزاياي اجراي معاهده بهره مند گردند. اجراي موقت مي تواند به نحو مؤثري تضمين كند كه شرايط و اصولي كه با سختي زياد بر آن توافق صورت گرفته است، پيش از لازم الاجرا شدن قطعي معاهده، تضعيف نگردد. اجراي موقت معاهده امضاكنندگان را قادر مي سازد مزيت هاي عملي معاهده را آزمايش كنند و در صورتي كه موفقيت آميز بودن آن به اثبات برسد اين خود محرك ديگري مي شود كه معاهده را تصويب كنند (ميچي، 2005، ص359).

گفتار اول: بررسي ماده 25 كنوانسيون حقوق معاهدات

پيش از بررسي محتواي ماده 25 كنوانسيون وين 1969 و تحليل آن، لازم به ذكر است كه اجراي موقت در قالب ماده 25 در كنوانسيون 1986 وين در زمينة حقوق معاهدات ميان كشورها و سازمان هاي بين المللي و سازمان هاي بين المللي با يكديگر نيز گنجانده شده است كه از لحاظ محتوا، تفاوت چنداني با يكديگر ندارند، بجز اينكه سازمان هاي بين المللي نيز در كنار دولت ها مطرح شده اند.

ماده 25 كنوانسيون 1969 وين فاقد تعريف دقيق حقوقي است. ماده 25 شرايطي را تشريح مي نمايد كه چگونه يك دولت تعهدات بين المللي الزام آور براي خود ايجاد مي كند. آثار حقوقي اين تعهدات الزام آور نيز به روشني قابل درك است. با اين حال، كنوانسيون واژة موقت يا اجرا را به روشني تعريف نمي كند. به اعتقاد دالتون، ماده 25 يك شيوة صوري براي سرپوش گذاشتن بر اختلافات از طريق لاية نازكي از اصطلاحات تعريف نشده است (كرني و دالتون، 1970، ص499). به هر حال، با وجود ابهامات موجود، اين ماده پذيرفته شد و مبناي حقوقي اجراي موقت را پايه ريزي كرد.

1. زمان شروع اجراي موقت

زماني كه معاهده قيدي در زمينه اجراي موقت در خود دارد تعهد دولت ها براي اجراي موقت كل معاهده يا بخشي از آن، از زمان پذيرش ايجاد مي شود. اگر چنين قيدي در خود معاهده وجود نداشته باشد تعهد دولت ها زماني ايجاد مي شود كه از اجراي موقت حمايت كنند. دولتي كه در رأي گيري مربوط به اجراي موقت به حمايت از آن رأي ندهد تعهدي به اجراي موقت نخواهد داشت (آست، 2000، ص130). بر اساس بند 4 ماده 24، موضوعاتي كه لزوماً پيش از لازم الاجرا شدن معاهده مطرح مي شوند از زمان پذيرش متن معاهده، لازم الاجرا مي گردند. ولي اين امر ضرورتاً بدين معنا نيست كه اجراي موقت از آن لحظه آغاز مي گردد (ميچي، 2004، ص20). معاهده يا دولت هاي مذاكره كننده مي توانند زمان شروع اجراي موقت را تعيين نمايند.

مطابق ماده 25 اجراي موقت پيش از لازم الاجرا شدن معاهده، به اجرا درمي آيد، ولي اين امر مانع آن نيست كه اجراي موقت نسبت به برخي از طرفين، پس از لازم الاجرا شدن قطعي معاهده شروع شود. اين امر مبتني بر آزادي عمل وسيع دولت ها در زمينة اجراي موقت است. براي مثال، كشورهاي مذاكره كننده يا خود معاهده مي تواند مقرر كند دولت هايي كه به معاهده ملحق مي شوند بتوانند تا زمان لازم الاجرا شدن معاهده نسبت به خود، به طور موقت آن را اجرا كنند؛ چراكه از زمان الحاق تا لازم الاجرا شدن معاهده نسبت به دولت ملحق شونده معمولاً مدتي فاصله مي افتد.

ماده 18 كنوانسيون اتاوا در خصوص ممنوعيت مين هاي ضد نفر (1997) اعلام مي نمايد: هر دولتي در زمان پذيرش، تصويب، تأييد يا الحاق به كنوانسيون، مي تواند اعلام كند مادة (1)1 را تا لازم الاجرا شدن معاهده به طور موقت اجرا خواهد كرد. در موقع تصويب كنوانسيون استراليا، جزيرة موريس، آفريقاي جنوبي، سوئد و سوئيس اعلامية اجراي موقت را تسليم امين معاهده، يعني دبير كل سازمان ملل، كردند. اگرچه كنوانسيون اتاوا لازم الاجرا شده است، امضا كنندگان هنگام تصويب اسناد تصويب، تأييد يا الحاق يا دولت هايي كه بعداً ملحق مي شوند هنوز مي توانند اعلاميه هاي اجراي موقت را تحويل دهند. با توجه به اينكه بند 2 ماده 17 مقرر مي دارد كنوانسيون براي دولت هاي مذكور 6 ماه پس از اعلام رضايت به التزام و تسليم اسناد آن لازم الاجرا مي گردد، اجراي موقت همچنان معتبر باقي مي ماند (ميچي، 2005، ص362). بنابراين، در اينجا اجراي موقت نسبت به كشورهايي كه ملحق مي شوند در صورت موافقت آنها، از تاريخ الحاق آغاز شده و شش ماه بعد خاتمه مي يابد. به هر حال، با توجه به اهدافي كه اجراي موقت دنبال مي كند اصولاً اجراي موقت پيش از لازم الاجرا شدن معاهده نسبت به طرف متعاهد، مطرح مي گردد.

2. خاتمة اجراي موقت

الف. لازم الاجرا شدن قطعي معاهده

در صورت فقدان قيدي در معاهده يا شيوه هاي ديگري كه مذاكره كنندگان بر آن توافق داشته باشند اجراي موقت با لازم الاجرا شدن قطعي معاهده خاتمه مي يابد. بند اول ماده 25 به اين امر اشاره مي كند. ولي ممكن است معاهده نسبت به همه يا برخي از طرف ها، كه اجراي موقت را پذيرفته اند هنوز لازم الاجرا نشده باشد. درواقع، كشورهاي متعهد به اجراي موقت ممكن است هنوز رضايت قطعي خود را به التزام در مقابل معاهده اعلام نكرده باشند.

اگر همة دولت هايي كه معاهده يا بخشي از آن را به طور موقت اجرا مي كنند رضايت خود را به التزام در قبال معاهده اعلام كرده باشند اجراي موقت معاهده خاتمه خواهد يافت، حتي اگر در معاهده چنين امري مقرر نشده باشد. اما اگر معاهده لازم الاجرا شود و همة دولت هايي كه معاهده يا بخشي از آن را به طور موقت اجرا مي كنند رضايت قطعي خود را اعلام نكرده باشند باز هم اجراي موقت خاتمه نخواهد يافت. اين امر در روية معاهدات پيش بيني شده است كه غالباً مقرر مي كنند يك دولت معاهده را به طور موقت تا لازم الاجرا شدن آن نسبت به خود، اجرا نمايد (لفبر، 1998، ص86).

اصل بر اين است كه اجراي موقت در صورت نبود قيدي برخلاف آن، با لازم الاجرا شدن قطعي معاهده پايان يابد، ولي دولت هاي مذاكره كننده يا معاهده مي تواند به نحو ديگري مقرر نمايد. اين امر در بند اول اعلامية بريتانيا نيز مطرح شده است. نمايندة بريتانيا اعلام كرد: از ديدگاه دولت وي، بند 1 ماده 22 (25 فعلي) مانع از اين نمي شود كه اجراي موقت بين يك يا چند دولت پس از اينكه معاهده به طور قطعي ميان دولت هاي ديگر لازم الاجرا گرديد، تداوم يابد (ميچي، 2004، ص19). در عين حال، دولت ها اين اختيار را دارند كه اجراي موقت را پيش از لازم الاجرا شدن معاهده، پايان بخشند. معاهدة آسمان باز، كه در بخش اول ماده 17 خود به اجراي موقت مي پردازد، اعلام مي كند كه اين معاهده براي يك دورة 12 ماهه از تاريخي كه معاهده براي امضا باز گذاشته شده است، لازم الاجرا خواهد بود. ولي اگر معاهده پيش از اين مدت لازم الاجرا نشود، اجراي موقت آن مي تواند با توافق همة دولت هاي مذاكره كننده تمديد شود. به هر حال، اين اجراي موقت معاهده بايد با لازم الاجرا شدن قطعي معاهده خاتمه يابد. ولي دولت هاي مذاكره كننده مي توانند تصميم بگيرند كه اجراي موقت نسبت به دولت هاي امضاكننده، كه هنوز آن را تصويب نكرده اند، تداوم يابد (ميچي، 2005، ص359).

ب. اختتام يك جانبة

بر اساس بند 2 ماده 25 بجز در مواردي كه معاهده به نحو ديگري مقرر نمايد يا كشورها در اين زمينه به نحو ديگري توافق كرده باشند، اجراي موقت كل معاهده يا بخشي از آن در قبال يك كشور خاتمه خواهد يافت. اگر آن كشور به ساير كشورهايي كه معاهده ميانشان به طور موقت به اجرا در آمده است، اعلام كند كه قصد عضويت در معاهده را ندارد. ماده 25 مشخص نمي كند كشوري كه به اين صورت اجراي موقت را پايان بخشيده است با چه شرايطي مي تواند دوباره به معاهده ملحق شود، و آيا در چنين وضعيتي به توافق طرفين معاهده نياز خواهد بود يا خير؟ به نظر مي رسد در معاهدات دوجانبه، اين گونه خاتمه دادن به اجراي موقت، موجب خواهد شد معاهده كلاً خاتمه يابد و احياي دوبارة معاهده در هر صورت، با توافق ميسر خواهد شد. در معاهدات چندجانبه با تعداد محدود طرف ها، چنين الحاقي با توافق طرف هاي معاهده و رعايت شرايط الحاق ميسر خواهد شد. اما در معاهدات باز، به نظر نمي رسد مانعي براي الحاق اين كشورها وجود داشته باشد و توافق ساير دولت ها لازم نخواهد بود.

اين قيد اختتام، كه در متن نهايي گنجانده شد، به طور اساسي با طرح پيش نويس تفاوت دارد. طرح هاي پيش نويس 1956 و1962 بر مشكل تأخير نامعقول در لازم الاجرا شدن معاهده متمركز شده بود و به دولت اجازه مي داد از اجراي موقت كنار بكشند، بدون اينكه از معاهده كناره گيري نمايد. در جلسة دوم كنفرانس، اين نگراني وجود داشت كه بر اساس طرح پيش نويس، زمينة سوء استفاده فراهم شود، به اين صورت كه يك دولت مي تواند از برخي مزاياي اجراي موقت بهره مند شود و سپس به طور يك جانبه از مدت باقي ماندة اجراي موقت معاهده كناره گيري كند. در نتيجه، اين پيش نويس از سوي دولت ها مورد تأييد قرار نگرفت (آناستاسو، 2008، ص77).

3. ماهيت حقوقي اجراي موقت

اجراي موقت مبتني بر توافق است. ممكن است در خود معاهده مقرر شده باشد، يا دولت ها به شيوة ديگري در اين باره توافق كرده باشند. در هر حال، اجراي موقت ناشي از يك توافق بين الدولي است و رضايت متقابل دولت ها در اين زمينه لازم است. پذيرش اين ديدگاه نقش تعيين كننده اي در تعيين آثار حقوقي اجراي موقت دارد. ولي برخي دولت ها ديدگاه متفاوتي اتخاذ كرده اند. دولت هلند استدلال مي كرد: اجراي موقت مبتني بر اعلامية يك جانبة طرف هاي متعاهد براي اجراي دو عامل در معاهده و منوط به امكان بالقوه اجراي آن از لحاظ قوانين عادي و اساسي است. به نظر مي رسد اين اظهارنظر مبتني بر اين طرز تلقي است كه يك دولت در همة موارد، آزادي اجراي موقت معاهده را مطابق قانون اساسي خود حفظ مي كند. پذيرفتن چنين ديدگاهي كه حقوق داخلي بتواند بر معاهده برتري داشته باشد و بر آن حاكم گردد، مي تواند به آثار حقوقي اجراي موقت به طور جدي لطمه وارد كند (لفبر، 1998، ص88). البته معاهده مي تواند براي اجراي موقت، شرايطي را مقرر نمايد. ماده 45 معاهدة منشور انرژي در بند 1 خود اعلام مي كند كه هر دولت امضا كننده موافقت مي كند كه اين معاهده را به طور موقت تا زماني كه معاهده براي آن دولت لازم الاجرا شود، اجرا كند، تا حدي كه اين اجراي موقت با قانون اساسي، قانون عادي و مقررات اقتصادي آن دولت مغايرتي نداشته باشد و در بند 2 مقرر مي دارد: دولت امضا كننده مي تواند در موقع امضا، اعلام كند كه قادر به پذيرش اجراي موقت نيست (نيبروگ، 2007، ص360). پروتكل اجراي موقت گات نيز اجراي موقت آن را تا حدي لازم مي داند كه با قانون ملي موجود دولت ها تعارض نداشته باشد.

البته دولت ها ممكن است با اعلامية يك جانبه، قصد خود را براي اجراي موقت معاهده اعلام نمايند. براي نمونه، دولت سوريه طي اعلاميه اي، اجراي موقت كنوانسيون ممنوعيت سلاح هاي شيميايي را پذيرفت. به هر حال، در اين صورت هم منشأ تعهدات حقوقي ناشي از اجراي موقت، خود معاهده يا توافق كشورهاست و نه اعلامية يك جانبه. در جلسه شصت و ششم كميسيون حقوق بين الملل و در جريان بررسي گزارش دوم گزارشگر ويژه، بر ماهيت قراردادي اجراي موقت مجدداً تأكيد شد (گومز، 2014، بند 230).

4. آثار حقوقي اجراي موقت

ترديدي وجود ندارد كه اجراي موقت الزام آور است. در كنفرانس وين، كميسيون حقوق بين الملل اعلام كرد: معاهده اي كه بين دولت ها به طور موقت اجرا مي گردد داراي اثر حقوقي است و بر مبناي موقتي براي دولت هاي متعاهد، الزام آور است. در جريان كنفرانس، بحث هاي زيادي بين دولت ها صورت گرفت. آليسا ورنر معتقد بود: اصل وفاي به عهد به نحو كامل، در دورة اجراي موقت قابل اعمال است. بند سوم اعلامية بريتانيا نيز بر قابل اعمال بودن اصل وفاي به عهد در دورة اجراي موقت تأكيد داشت. ولي نمايندة هند اعتقاد داشت: اجراي موقت مي تواند تحت حاكميت قاعدة عام حسن نيت قرار گيرد، نه اصل وفاي به عهد. در اين زمينه، روزنا (Rosenne) اعلام كرد: بايد توجه داشته باشيم كه كلمة موقتاً به زمان برمي گردد، نه به آثار حقوقي (آناستاسو، 2008، ص76). نمايندة يوگسلاوي پيشنهاد كرد: عبارت ذيل به آخر ماده 22 طرح پيش نويس اضافه گردد: هر معاهده اي كه كلاً يا جزءً به طور موقت اجرا مي گردد نسبت به دولت هاي متعاهد الزام آور است و بايد با حسن نيت اجرا گردد، كه كميسيون آن را بديهي تلقي كرد و تمايلي به گنجاندن آن نشان نداد و اعلام كرد: اصل وفاي به عهد يك قاعدة عام بوده و بر اجراي موقت معاهده نيز حاكم است (اسناد رسمي كنفرانس وين، 1970، ص157).

در روية قضايي هم بر الزام آور بودن اجراي موقت تأكيد شده است. در داوري يوكوس (Yukos)، روسيه، كه منشور انرژي را به طور موقت اجرا مي كرد، به عنوان طرف معاهده محسوب گرديد. در چارچوب منشور انرژي، ارجاع داوري بين يك كشور طرف معاهده و سرمايه گذار خارجي، به طرف هاي ديگر معاهده امكان پذير است. ماده 26 منشور انرژي، كه مربوط به حل اختلاف بين يك سرمايه گذار و دولت است مقرر مي كند: آن ماده نسبت به اختلافات يك كشور طرف معاهده و سرمايه گذار كشور ديگري كه طرف معاهده است، اعمال مي گردد و ماده (2)1 طرف معاهده را دولتي مي داند كه رضايت خود را به التزام نسبت به معاهده اعلام كرده و معاهده براي او لازم الاجرا شده است. ديوان داوري اعلام كرد: اگرچه روسيه طرف معاهده نيست، ولي معاهده را موقتاً اجرا مي كند. بنابراين، در قالب كشور طرف معاهده قرار مي گيرد. ديوان اعلام كرد: طرف معاهده ذكر شده در ماده 26 شامل دولت هاي امضا كننده نيز مي شود كه پذيرفته اند منشور انرژي را به طور موقت اجرا كنند (نيبروگ، 2007، ص266-267). در دعواي كارداسوپولوس (Kardassopoulos) عليه گرجستان نيز ديوان ايكسيد اعلام نمود: اجراي موقت، حقوق و تعهدات كاملي را بر دولت امضاكننده بار مي كند (كارداساپولوس عليه گرجستان، 2007، بند220-223).

بنابراين، كشوري كه معاهده را بر مبناي موقتي اجرا مي كند از لحاظ تعهداتي كه در دورة اجرا بر او بار مي شود هيچ تفاوتي با كشور طرف معاهده ندارد، و هر تعهدي را كه بر اين اساس پذيرفته، موظف است به طور كامل اجرا كند. اجرا نكردن آن موجب مسئوليت بين المللي دولت خاطي مي گردد.

پيش از لازم الاجرا شدن معاهده، دولت هايي كه معاهده را امضا كرده اند طبق ماده 18 كنوانسيون وين و حقوق عرفي، متعهدند: از اقداماتي كه به موضوع و هدف معاهده لطمه وارد مي كند امتناع ورزند.

در ادامه، وجه افتراق و ارتباط ماده 18 با اجراي موقت بررسي مي شود:

5. اجراي موقت و تعهدات ناشي از امضا

به عنوان يك قاعدة عام حقوق بين الملل، معاهده پيش از لازم الاجرا شدن، اثر حقوقي ندارد. ماده 18 در اين زمينه، يك استثناي محدود محسوب مي گردد. طبق ماده 18 كنوانسيون حقوق معاهدات كشور يا سازماني كه معاهده اي را امضا مي كند در فاصله زماني بين امضا و تصويب معاهده و تا زماني كه قصد خود مبني بر عدم عضويت در معاهده را اعلام نكرده است نبايد مرتكب اعمالي شود كه به هدف و موضوع معاهده لطمه وارد مي آورد. مجمع عمومي سازمان ملل متحد گاهي دربارة معاهدة خاصي چنين تعهدي را يادآور شده است؛ از جمله در قطع نامة شماره 38/59 از كشورها خواست تا از دست زدن به اقداماتي كه به عهدنامه 1982 در خصوص حقوق درياها خدشه وارد مي كند و يا مغاير با موضوع و هدف آن است خودداري كنند. تعهدات زمان امضا تا تصويب و تصديق، حتي تا زمان لازم الاجرا شدن معاهده نيز تداوم دارد (ضيايي بيگدلي، 1383، ص 43-44)، البته مشروط به اينكه لازم الاجرا شدن معاهده بي سبب به تأخير نيفتد.

تعهدات ناشي از ماده 18، تكاليف مثبتي را بر دولت ها بار نمي كند و جنبة ترك فعل دارد (نيبروگ، 2007، ص357)، درحالي كه تعهدات ناشي از اجراي موقت، غالباً موارد تكاليف ايجابي را مقرر مي كند. تعهدات ناشي از اجراي موقت مبتني بر توافق بين الدولي است و براي اجراي آن، دولت ها بايد به توافق برسند. البته ممكن است همة دولت هاي امضا كننده اين تعهد را نپذيرند، ولي تعهدات نسبي ناشي از امضاي معاهده نيازي به توافق ندارد و هر دولتي كه معاهده را امضا مي كند ماده 18 بر آن دولت حاكم مي گردد.

مسئلة ديگر اختتام اين دو نوع تعهد است. تعهدات ناشي از امضا تا زمان لازم الاجرا شدن معاهده نسبت به دولت امضا كننده ادامه مي يابد، درحالي كه تعهد به اجراي موقت، بر اساس حقوق معاهدات، معمولاً با لازم الاجرا شدن معاهده در كل، خاتمه پيدا مي كند. در هر دوي آنها، يك دولت با اعلام قصد خود مبني بر عدم عضويت در معاهده، مي تواند به آن تعهدات خاتمه بخشد. راه ديگر خاتمه يافتن تعهدات، در تعهدات ناشي از امضا، تأخير نامعقول لازم الاجرا شدن معاهده است كه در خصوص اجراي موقت، اين امر وجود ندارد. البته در پيش نويس 1956 و 1962 ماده مربوط به اجراي موقت، اين تأخير نامعقول لازم الاجرا شدن معاهده گنجانده شده بود كه بعدها اين بند حذف گرديد.

به هر حال، اجراي موقت و امضا مي توانند متضمن حقوقي نيز باشند. ديدگاه ديوان بين المللي دادگستري در اين خصوص، قابل توجه است. مجمع عمومي سازمان ملل در رأي مشورتي مربوط به حق شرط ها نسبت به كنوانسيون منع و مجازات جرم نسل كشي از ديوان، اين سؤال را مطرح كرد كه اگر كشوري كه كنوانسيون را امضا كرده اما هنوز آن را تصويب نكرده است، به رزرو يك دولت اعتراض كند چه اثر حقوقي دارد؟ ديوان ضمن اشاره به اينكه اثر حقوقي امضاي هر كنوانسيون بين المللي با كنوانسيون ديگر مي تواند بر حسب نوع متفاوت باشد، چنين اظهار مي نمايد كه امضا يك گام نخست براي مشاركت در كنوانسيون است. اين روشن است كه صرف امضاي بدون تصويب، دولت را يك طرف كنوانسيون محسوب نمي كند. اما با اين حال، امضا يك وضعيت موقت به نفع آن دولت ايجاد مي كند. وضعيت موقتي ايجاد شده توسط امضا، به دولت امضا كننده اين حق را مي دهد كه به عنوان يك اقدام احتياطي، اعتراض هايي را كه خود نيز ويژگي موقت دارند، تنظيم كند. اگر امضا با تصويب بعدي همراه نشود، اين اعتراض ها ناپديد و متقابلاً در صورت تصويب بعدي، نافذ خواهند شد. اعتراض يك دولت امضا كننده تا زمان تصويب، صرفاً مبين رفتار نهايي دولت امضا كننده است، در صورتي كه عضو كنوانسيون شود. ازاين رو، اين اعتراض فاقد اثر حقوقي فوري نسبت به دولت خواهان شرط است. درواقع، دولت امضا كننده بدين صورت به دولت خواهان شرط اعلام مي كند كه به زودي كه فرايند طي مراحل قانون اساسي تكميل شود، با يك اعتراض معتبري مواجه خواهد شد كه واجد اثر حقوقي كامل است و در نتيجه، آن كشور بايد هنگامي كه اعتراض ابراز مي شود، در خصوص تمايل به حفظ و يا پس گرفتن رزرو خود تصميم گيري نمايد. در چنين شرايطي، اين مطلب اهميت اندكي دارد كه آيا تصويب در يك محدودة زماني كوتاه و يا كم و بيش طولاني اتفاق افتد. به هر حال، چنانچه تصويب صورت نگيرد اعلام مخالفت با شرط صرفاً يك اقدام بيهوده خواهد بود (مجموعه آراء ديوان، 1951، ص28-29).

هرچند تعهدات ناشي از امضا ممكن است در حين اجراي موقت يك معاهده، كاربرد چنداني نداشته باشد، ولي همچنان به قوّت خود باقي خواهد بود و مي تواند در صورت وجود هر نوع ترديدي در اعتبار اجراي موقت، قابل طرح باشد. به عبارت ديگر، اجراي موقت معاهده خدشه اي بر تعهدات ناشي از امضا وارد نمي كند. در هر حال، راه كار اجراي موقت مي تواند تعهدات مقرر شده به وسيلة ماده 18 را تقويت و تكميل نمايد (ميچي، 2005، ص355).

به رغم پذيرش اجراي موقت معاهدات، همواره ترديدهايي دربارة مطابقت آن با قواعد قوانين اساسي وجود داشته است (ضيايي بيگدلي، 1383، ص80). اجراي موقت، كه در سطح بين المللي با امضاي كشورها لازم الاجرا مي گردد، ممكن است در سطح داخلي با مانع قوانين داخلي مواجه گردد يا نياز به تصويب داشته باشد. ازاين رو، در ادامه، تعارض احتمالي اجراي موقت با قوانين اساسي داخلي را بررسي مي كنيم و سپس به جايگاه اجراي موقت در حقوق ايران خواهيم پرداخت.

گفتار دوم: اجراي موقت و حقوق داخلي

1. تعارض اجراي موقت با قوانين داخلي

اين اعتقاد وجود دارد كه اجراي موقت، تضمين هاي قواعد اساسي، به ويژه دخالت مجلس را تا حد تشريفات صرف كاهش مي دهد. اگر يك معاهده يا بخشي از آن پيش از تصويب براي يك دولت تعهد حقوقي ايجاد نمايد، دولت به معاهده ملتزم خواهد بود، حتي اگر رضايتش به التزام از طريق نقض حقوق داخلي دربارة صلاحيت انعقاد معاهده باشد، مگر اينكه اين نقض آشكار بوده و به قاعده اي از حقوق داخلي مربوط باشد كه داراي اهميت اساسي است (دم، 1970، ص342).

برخي معتقدند: در كشورهايي كه قوانين اساسي خاصي وجود ندارد كه اجراي موقت را اجازه دهد، هر نوع تلاش براي اجراي موقت معاهده، وقتي معتبر خواهد بود كه تشريفات قانون اساسي، كه براي تصويب معاهده لازم است، رعايت شود. با اين حال، چنين امري با فلسفة وجودي اجراي موقت و گنجاندن آن در يك معاهده در تناقض است.

نگراني در خصوص رعايت نكردن تشريفات مربوط به قانون اساسي در رابطه با اجراي موقت، در جريان مذاكرت نيز وجود داشت. برخي كشورها با گنجاندن اجراي موقت موافق نبودند. سر هامفري والداك معتقد بود: از منظر حقوق اساسي، اجراي موقت معاهده بر اساس قيود موجود در معاهده اي كه از لحاظ قواعد اساسي نياز به تصويب دارد يك امر نامتعارف و خلاف قاعده است. اين ترس و نگراني به روشني دربارة ملاحظات دولت سوئد در رابطه با پيش نويس كميسيون حقوق بين الملل منعكس گرديد. اين دولت عنوان كرد: اجراي موقت به هر دليلي كه به آن توسل شود، تضميني وجود ندارد كه تشريفات حقوق اساسي دولت ها، آن را تأييد كند. دولت سوئد پيشنهاد كرد قيدي مبني بر اختتام يك جانبه اجراي موقت گنجانده شود كه در نهايت، بند 2 ماده 25 كنوانسيون وين شكل گرفت (لفبر، 1998، ص88). در نتيجه، سازوكار اجراي موقت تا حدي با فرايند حقوق داخلي سازگار گشت؛ چراكه همواره امكان اختتام معاهده بر اساس ماده 25(2) وجود دارد (روگف و گاديتز، 1987، ص80).

بر اساس قاعدة عام حقوق بين الملل، يك دولت نمي تواند به حقوق داخلي خود، به عنوان دليلي براي نپذيرفتن تعهدات بين المللي خود استناد كند، مگر اينكه تخلف از مقررات حقوق داخلي در خصوص صلاحيت انعقاد معاهده آشكار باشد و به قاعده اي از حقوق داخلي مربوط شود كه داراي اهميتي بنيادي است. اين قاعده در خصوص اجراي موقت نيز قابل اعمال است. طبق بند دوم ماده 46، تخلف هنگامي آشكار است كه براي هر كشوري كه طبق روية معمول و حسن نيت در اين باره عمل كرده است به طور عيني آشكار باشد. قواعد بنيادين هم معمولاً در قانون اساسي كشورها تجلي مي يابد، ولي لزوماً مختص به آنها نمي گردد. از سوي ديگر، ممكن است قاعده اي در قانون اساسي وجود داشته باشد، ولي بر اساس رويه و عملكرد آن كشور، از اهميت بنياديني برخوردار نباشد (لفبر، 1998، ص90). البته مطابق ماده 45 كنوانسيون وين، هيچ كشوري نمي تواند به مقررات حقوق داخلي خود دربارة صلاحيت انعقاد استناد كند، درحالي كه يا صريحاً قبول كرده باشد كه معاهده بر حسب نوع، معتبر يا مجراست، و يا اجراي آن مي تواند تداوم يابد، و يا به سبب نحوة رفتارش، طرفي به شمار آيد كه بر حسب نوع، موافق با اعتبار يا حفظ تداوم آن يا اجراي آن تلقي شود.

درواقع، محدوديت هاي داخلي براي اجراي موقت، اولين و مهم ترين مفهومش اين است كه نهاد صلاحيت دار بايد از اعلام رضايت به التزام نسبت به توافق اجراي موقت اجتناب ورزد. اگر اين كار را نكرد دولت بايد يا اجراي معاهده را بپذيرد يا مسئوليت يك عمل متخلفانة بين المللي را بر عهده بگيرد. همچنين مي تواند مطابق بند 2 ماده 25، با توافق، يا به طور يك جانبه اجراي موقت معاهده را خاتمه دهد.

كنوانسيون وين حق شرط را نسبت به خود منع نمي كند. بنابراين، بر اساس اصل آزادي حق شرط، كشورها مجازند هنگام امضا، تصويب، قبولي، تصديق يا الحاق، نسبت به آن، حق شرط اعمال كنند. در اين زمينه، برخي دولت ها نسبت به ماده 25 كنوانسيون وين، حق شرط قايل شده اند. گواتمالا يكي از كشورهايي است كه بر ماده 25 حق شرط اعمال كرده است. در اعلامية گواتمالا آمده است: آن كشور نمي تواند ماده 25 را تا جايي كه بر خلاف مقررات قانون اساسي آن كشور است، اعمال نمايد. در سال 1997 هنگام تصويب كنوانسيون، گواتمالا اعلامية خود را در رابطه با عدم اجراي ماده 25 تا جايي كه با قانون اساسي آن كشور ناسازگار باشد، مجدداً تأييد كرد. كلمبيا و كاستاريكا هم، كه كنوانسيون را ـ به ترتيب ـ در سال هاي 1985 و 1996 تصويب كرده اند، نسبت بر ماده 25 حق شرط قايل شده اند. اين دو كشور اعلام كرده اند: قانون اساسي آنها اجراي موقت را به رسميت نمي شناسد و نمي پذيرد. كشور پرو نيز هنگام تصويب كنوانسيون در سال 2000، بر ماده 25 حق شرط اعمال كرده است. اين كشور اعلام كرد: ماده 25 در چارچوب و مطابق فرايند امضا، تصويب، الحاق و لازم الاجرا شدن معاهده، كه در قانون اساسي آن كشور تصريح شده است، قابل درك خواهد بود. جالب اينكه اين دولت ها، كه نسبت به ماده 25 كنوانسيون وين حق شرط اعمال كرده اند، خودشان اجراي موقت تعدادي از معاهدات را پذيرفته اند. اين نوع حق شرط ها با توجه به ماهيت اجراي موقت، كمي عجيب به نظر مي رسد (ميچي، 2004، ص107).

به هر حال، در بررسي اعتبار اجراي موقت، علاوه بر قواعد بين المللي، قواعد داخلي نيز بايد مدنظر قرار گيرد. اين به معناي برتري حقوق داخلي بر حقوق بين الملل نيست، بلكه ناشي از اصل رضايي بودن معاهدات است كه در حقوق بين الملل به رسميت شناخته شده است. انعقاد معاهدات و ملتزم شدن به آن هرچند ماهيتاً موضوعي است كه مقررات حقوق بين الملل بر آن حاكم است، ولي حقوق داخلي نيز در آن نقش تعيين كننده اي دارد (ضيايي بيگدلي، 1383، ص 25). در اين زمينه، بجاست در ادامه، به اجراي موقت در حقوق ايران نيز اشاره شود:

2. جايگاه اجراي موقت در نظام حقوقي ايران

قانون اساسي ايران دربارة نحوة انعقاد معاهدات، نسبتاً سخت گيرانه عمل كرده است. بر اساس اصل 77 قانون اساسي، عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه هاي بين المللي بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد. اصل 125 قانون اساسي نيز اعلام مي كند كه امضاي عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، موافقت نامه ها و قراردادهاي دولت ايران با ساير دولت ها و همچنين امضاي پيمان هاي مربوط به اتحاديه هاي بين المللي پس از تصويب مجلس شوراي اسلامي، با رئيس جمهور يا نمايندة قانوني اوست. البته با تفسيرهاي شوراي نگهبان از اصل 77 و همچنين تصويب آيين نامة چگونگي تنظيم و انعقاد توافق نامه هاي بين المللي، تا حدي تعديل هايي در آن صورت گرفته است.

سؤالي كه در اين زمينه مطرح مي گردد اين است كه آيا اجراي موقت در حقوق ايران نياز به تصويب دارد يا خير؟ حقوق ايران به اجراي موقت نپرداخته و قاعدة صريحي در اين زمينه وجود ندارد. با توجه به سخت گيري هايي كه قانون اساسي ايران نسبت به تصويب معاهدات در پيش گرفته است، به نظر مي رسد هرگونه اجراي موقت معاهدات رسمي بايد مراحل تصويب را طي كند.

با اين حال، دولت ايران در دو مورد، به نوعي، به اجراي موقت معاهدات تن داده است:

1. معاهدة منع كامل آزمايش هاي هسته اي 1996 (CTBT)؛ اجراي موقت و جزئي معاهدة منع كامل آزمايش هاي هسته اي در زمينة تأسيس سيستم و تأسيسات بين المللي لرزه نگاري و مانند آن صرفاً بر اساس تصويب شوراي عالي امنيت ملي و تأييد رهبري نظام عملي شد (تيلا، 1382). معاهدة منع كامل آزمايش هاي هسته اي به صراحت، به اجراي موقت اشاره نمي كند، اما فعاليت هاي كميسيون مقدماتي سازمان منع كامل آزمايش هاي هسته اي نوعي اجراي موقت را به همراه دارد. سند مؤسس اين كميسيون در بند 7 خود مقرر مي كند كه اين كميسيون از موقعيت يك سازمان بين المللي بهره مند خواهد بود؛ اختيار مذاكره و انعقاد توافق را دارد؛ و همچنين از صلاحيت هاي حقوقي ديگري كه براي انجام وظايف و تحقق اهداف آن ضروري است برخوردار مي باشد. از جمله فعاليت هاي كميسيون، انعقاد توافق نامه هاي دوجانبه با دولت ها به منظور ايجاد تأسيسات نظارتي بوده است. اقدامات اين كميسيون عملاً آن را به يك سازمان بين المللي تبديل كرده است (ميچي، 2005، ص375).

2. اجراي موقت پروتكل الحاقي؛ اجراي موقت در حقوق ايران اساساً با پروتكل الحاقي مصوب 1997 شوراي حكام مطرح گرديد. پروتكل الحاقي، كه عنوان كامل آن پروتكل الحاقي به توافق نامة بين دولت ها و آژانس بين المللي انرژي اتمي به منظور اعمال تدابير ايمني است، پيش بيني مي كند كه اين پروتكل مي تواند بين آژانس و دولتي كه تحت بازرسي قرار مي گيرد، به طور موقت اجرا گردد. بر اساس بندهاي ب و ج ماده 17، دولت ها در هر زماني پيش از لازم الاجرا شدن اين پروتكل، مي توانند اعلام كنند كه اين پروتكل را به طور موقت اجرا خواهند كرد و دبير كل بايد فوراً همة دولت هاي عضو آژانس را از اين اعلامية اجراي موقت و لازم الاجرا شدن توافق نامه مطلع سازد (همان، ص363). آژانس بين المللي انرژي اتمي بر اساس قطع نامه هاي 12 سپتامر و 24 نوامبر2003، اجراي موقت پروتكل الحاقي به نظام پادمان هسته اي را از ايران درخواست كرد و با تصميم برخي از مقامات عالي كشور، ضمن اعلام مكرر التزام ايران به پذيرش پروتكل، اجراي موقت آن نيز پذيرفته شد و در 27 آذرماه 1382 سند پروتكل مذكور به امضاي ايران و آژانس رسيد (تيلا، 1382).

علاوه بر آن، ايران در بيانية تهران، موافقت نامة بروكسل، و موافقت نامه پاريس، اجراي موقت پروتكل و حتي تداوم اجراي آن را تا تصويب معاهده پذيرفت (غريب آبادي، 1382، ص153) و اين تعهد به اجراي موقت پروتكل را به دبيرخانة آژانس نيز اعلام كرد (تيلا، 1382). با توجه به قوانين داخلي ايران، آنچه در بيانية چهارجانبة تهران، تحت عنوان اجراي موقت مطرح شده، در صورتي داراي اعتبار حقوقي است كه تشريفات تصويب را طي كند. با اين حال، اگرچه ممكن است تخلفي از حقوق داخلي صورت گرفته باشد، ولي در بعد بين المللي، ايران نمي تواند به اين نقض حقوق داخلي استناد كند؛ چراكه بعداً آن را به شكل هاي گوناگون تأييد كرده و بر اساس ماده 45 كنوانسيون وين، حق استناد ايران به حقوق داخلي ساقط گرديده است. اين امر در خصوص اجراي موقت معاهدة منع كامل آزمايش هاي هسته اي نيز صادق است.

بنابراين، در نظام حقوقي ايران، به اجراي موقت معاهدات به صراحت اشاره نشده و با توجه به قوانين موجود، اجراي موقت معاهدات، مستلزم طي مراحل تصويب است. هرچند لزوم تصويب با اهداف و فلسفة وجودي اجراي موقت در تناقض قرار دارد، با وجود اين، با پذيرش مصلحت آميز اجراي موقت برخي معاهدات، در عمل، محدوديت هاي قانوني ناديده گرفته شده و زمينه براي اجراي موقت معاهدات فراهم شده است.

نتيجه

اجراي موقت در عهدنامة وين، يك نوآوري محسوب مي گردد. هرچند هنگام تدوين كنوانسيون وين استعمال آن از سوي كشورها نادر بود، ولي با گذشت زمان، بر اهميت آن افزوده شده است و امروزه در موارد متعددي به كار گرفته مي شود. به سبب اهميت روزافزون اجراي موقت، اين موضوع در سال 2012 در برنامة كاري كميسيون قرار گرفت كه تاكنون گزارشگر ويژه دو گزارش به كميسيون ارائه نموده و بررسي بيشتر موضوع در دست اقدام است. نظام كنوني انعقاد معاهدات و رعايت تشريفات طولاني داخلي و بين المللي نمي تواند جواب گوي همة مسائل و نيازهاي روزافزون جامعة بين المللي باشد كه نياز به اقدام سريع و مؤثر دارد. واكنش در مقابل بحران هاي بين المللي، ايجاد يكدستي و يكپارچگي در روابط حقوقي ميان كشورها و فراهم كردن مقدمات لازم براي ايجاد يك سازمان بين المللي، از نمونه هاي عمدة كاربرد اجراي موقت هستند. خلأ حقوقي بين پذيرش معاهده و لازم الاجرا شدن آن مي تواند با اجراي موقت پر شود. اجراي موقت، نظام خشك و زمان بر انعقاد معاهدات را تعديل مي كند و آثار منفي آن را تا حد زيادي كاهش مي دهد. اجراي موقت ممكن است در خود معاهده پيش بيني گردد يا با توافقي جداگانه اين امر مقرر گردد. به هر صورت كه باشد، اجراي موقت مبتني بر توافق بين الدولي است و كشورها موظفند بر اساس اصل وفاي به عهد و حسن نيت، تعهدات ناشي از اجراي موقت را مراعات كنند. ماده 25 كنوانسيون وين اصول حاكم بر اين قاعده را معين كرده و در اين ميان، اختيارات زيادي به دولت ها اعطا شده است.

با وجود كاربرد زياد اجراي موقت و فوايد عملي آن، نهاد اجراي موقت ممكن است با مانع حقوق داخلي مواجه گردد. اجراي موقت از لحاظ بين المللي توافقي به شكل ساده است، ولي ممكن است بر اساس قوانين داخلي، رسمي تلقي شده و نياز به تصويب داشته باشد. در اينجاست كه تعارضي به وجود مي آيد كه شايد بتوان آن را تعارض حقوق بين الملل و حقوق داخلي قلمداد كرد كه اين خود ناشي از ماهيت دوگانة تصويب معاهدات است. ولي اين تعارض را مي توان به اشكال گوناگون حل كرد. حقوق بين الملل، كه بر نحوة لازم الاجرا شدن معاهده حاكم است، در خصوص رعايت حقوق داخلي كشورها نيز تضمين هاي لازم را مقرر كرده است و كشورها در وهلة اول، اين حق را دارند كه اگر اجراي موقت بر خلاف قواعد داخلي آنها باشد از پذيرش آن خودداري كنند.

در اين ميان، قوانين برخي كشورها سخت گيرانه عمل كرده و دست كم از لحاظ نظري، اجراي موقت را نپذيرفته اند، هرچند در عمل ناچار شده اند به آن تن بدهند كه اين خود ناشي از فوايد عملي اجراي موقت است. در حقوق ايران نيز با وجود ترديدهاي جدي كه در زمينة مطابقت اجراي موقت با قوانين داخلي وجود دارد، بنا به ضرورت و مصلحت انديشي، در عمل اجراي موقت پذيرفته شده است. ازاين رو، ضروري به نظر مي رسد در اين زمينه، مقرراتي پيش بيني گردد، تا ضمن فراهم كردن امكان بهره گيري از مزاياي اجراي موقت، از هرگونه سوء استفادة احتمالي جلوگيري شود.

 

منابع

تيلا، پروانه، 1382، جايگاه اجراي موقت پروتكل الحاقي معاهدة عدم گسترش سلاح هاي هسته اي در حقوق ايران، پژوهش هاي حقوقي، ش2، ص243-264.

ضيايي بيگدلي، محمدرضا، 1383، حقوق معاهدات بين المللي، تهران، گنج دانش.

غريب آبادي، كاظم، 1386، پروندة هسته اي ايران به روايت اسناد، تهران، وزارت امور خارجه.

فلسفي، هدايت الله، 1379، حقوق بين الملل معاهدات، تهران، فرهنگ نشر نو.

Anastassov, Anguel, 2008, “Can The Comprehensive Nuclear-Test-Ban Treaty Be Implemented Before Entry Into Force?”, Netherlands International Law Review, p 73-97.

Aust, Anthony, 2000, Modern Treaty Law And Practice, Cambridge University Press.

Gómez-Robledo, Juan Manuel, Special Rapporteur, 2014, Second report on the provisional application of treaties, Document symbol: A/CN.4/675/chap.XIII

I.C.J. Reports,1951, “Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide”, Advisory Opinion.

Dam. K, 1970, The Gatt Law and International Economic Organization, Chicago, The University of Chicago Press.

Kardassopoulos v. Georgia, 2007, case No.ARB/05/18.

Kearny, R.D, Dalton, R.E, 1970, The Treaty on Treaties, 64 AJIL, p495-555.

Lefeber ,Rene, 1998, “The Provisional Application of Treaties”, In Klabbers And Lefeber (eds). Essays On The Law Of Treaties, Martinus Nijhoff Publishers.

Michie, Andrew, 2004, “The provisional Application of International Agreements with special reference to arms control”, Disarmament and Non-proliferation instruments, university of south Africa LLM thesis.

Michie, Andrew, 2005, “The Provisional Application Of Arms Control Treaties”, Journal of Conflict And Security Law, Vol.10, NO. 3, p345-377.

Niebruegge, Alex M., 2007, “Provisional Application of Energy Charter Treaty: The Yokus Arbitration And The Future Place of Provisional Application In International Law”, Chicago Journal of International Law, Academic Research Library.

Official Records of the United Nations Conference of Law of Treaties(first session Vienna 26 March -24 May 1968), 1969, Summary Records of the Plenary Meetings and of the Meetings of the Committee of the Whole, A/conf.39/11, United Nations publication, New York.

Official Records of the United Nations Conference of Law of Treaties(second session Vienna 9 April-22 May 1969), 1970, Summary Records of the Plenary Meetings and of the Meetings of the Committee of the Whole, A/conf.39/11/add.1, United Nations Publication , New York

Rogoff, M. A., Barbara E. Gaudits, 1987, “The Provisional Application of international Agreement”, Main Law Review, Vol 39:29.

YILC, 1956. Vol.II

YILC, 1962, Vol.I

YILC, 1962, Vol.II